Статья 114
.Статья 114
1. Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.
Комментарий к статье 114
Конституция определяет роль Правительства в организации бюджетного процесса, т.е. в регламентированной законом деятельности органов государственной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального бюджета. В обязанности Правительства входят разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета <*>, обеспечение его исполнения; Правительство представляет Думе отчет об исполнении федерального бюджета.
--------------------------------
<*> См. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" // ВВС. 1991. N 46. Ст. 1543.
Без заключения Правительства не могут быть внесены в Государственную Думу законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (ч. 3 ст. 104 Конституции).
Организуя разработку федерального бюджета, порядок участия в этой работе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, Правительство решает вопросы, связанные с составлением бюджета, исходя из основных направлений своей деятельности, принятых программ и приоритетов развития отраслей народного хозяйства и отдельных регионов.
В области государственных финансов к важнейшим проблемам, решаемым Правительством, относятся сокращение дефицита федерального бюджета, предотвращение неконтролируемого роста расходов бюджета, укрепление его доходной части и усиление социальной направленности расходов. Правительство признало необходимость проведения реформы бюджета и бюджетного процесса, построения всех его элементов на принципе рационализации государственных расходов, усиления контроля за распределением и эффективным использованием бюджетных ассигнований и других государственных ресурсов, скорейшего введения в хозяйственную практику эффективных процедур организации расчетов и кредитования <*>.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 51. Ст. 5050.
В соответствии с Указом Президента от 8 декабря 1992 г. N 1556 <*> действует Федеральное казначейство Российской Федерации. Его главными задачами являются, в частности, организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы. Деятельность казначейства регулируется Положением, утверждаемым Правительством <**>.
--------------------------------
<*> САПП. 1992. N 24. Ст. 2101.
<**> САПП. 1993. N 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 681.
Единая финансовая, кредитная и денежная политика - один из главных рычагов укрепления единого экономического пространства, обеспечения свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.
В программных документах Правительства определены основные ориентиры единой финансовой, кредитной и денежной политики, намечен комплекс мероприятий по всем ее главным направлениям с учетом федеративного устройства Российского государства. Достижение программных целей в этой области, рассчитанных как на ближайшую, так и на более отдаленную перспективу, требует скоординированных действий органов исполнительной власти.
Многое зависит от совместной конструктивной работы Федерального Собрания и Правительства по проведению последовательной антиинфляционной политики, использованию различных антиинфляционных рычагов, от согласованных действий Минфина и Центрального Банка России, принятия своевременных мер, направленных на торможение роста цен и сдерживание инфляции.
В полной мере должны быть задействованы механизмы, позволяющие преодолеть кризис неплатежей, прекратить остановку жизнеспособных предприятий, обеспечить реорганизацию и оздоровление экономически несостоятельных предприятий (а при необходимости применение процедуры банкротства).
Видное место в деятельности Правительства занимают вопросы расширения и углубления экономического сотрудничества со странами - участницами Содружества Независимых Государств. Его цели, задачи и основные механизмы определяются Договором о создании Экономического союза, Соглашением о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза. Интересам укрепления экономического взаимодействия, формирования общего экономического пространства служат Соглашения об образовании Платежного союза, Таможенного союза, об общих условиях и механизме поддержки развития производственной кооперации предприятий и отраслей стран СНГ.
Договор о создании Экономического союза предусматривает согласование денежно - кредитной, бюджетной, налоговой, ценовой, валютной политики, координацию действий стран СНГ в осуществлении экономических реформ через межгосударственные институты, включающие валютный (денежный) союз, последовательную гармонизацию налоговых систем. Правительство Российской Федерации сотрудничает в этом направлении как на двусторонней, так и на многосторонней основе, и прежде всего в рамках Совета глав правительств, который координирует взаимодействие органов исполнительной власти стран СНГ в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.
Начала единой для Российской Федерации государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (п. "в" ч. 1 ст. 114) исходят из соответствующих требований Конституции (ст. 72) о взаимодействии государственных органов Федерации и субъектов Федерации, координации деятельности подведомственных Правительству министерств и ведомств. Проведение такой политики носит как бы "сквозной" характер, находя отражение в различных сторонах деятельности Правительства и принимаемых им решениях.
Отдельные законодательные акты уточняют, конкретизируют задачи и полномочия Правительства в реализации единой социальной политики (о культуре, об охране здоровья граждан, о вывозе и ввозе культурных ценностей, об образовании, о государственных пенсиях, КЗоТ и др.).
Сферы приложения усилий Правительства здесь весьма широки, они включают прежде всего:
- в области культуры - охрану культурного наследия народов России, разработку и осуществление федеральных программ сохранения и развития общенациональной культуры, стимулирование ее многообразия, формирование комплексной системы поддержки культуры, ее творцов, их профессиональных объединений;
- в области здравоохранения - как минимум недопущение снижения объема медицинской и лекарственной помощи населению, объединение и концентрацию различных источников финансирования на наиболее важных направлениях здравоохранения, реформирование системы медицинской помощи, в том числе переход к обязательному медицинскому страхованию российских граждан, принятие мер по развитию современной производственной базы для изготовления высококачественных медикаментов и медицинской техники;
- в области образования - реализацию федеральной программы развития образования, совершенствование управления системой образования, более эффективное использование как образовательного, так и научного потенциала высшей школы, укрепление ее материальной базы, усиление социальной защиты студентов и работников высшей школы.
Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 1993 г. N 939 "О государственных научных центрах Российской Федерации" <*> на Правительство возложены обязанности по формированию таких центров в целях создания благоприятных условий для сохранения в России ведущих научных школ мирового уровня, развития научного потенциала страны в области фундаментальных и прикладных исследований и подготовки высококвалифицированных научных кадров.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 26. Ст. 2420.
Добиваясь преодоления кризисного состояния в научно - технической сфере, усиления государственного воздействия на процессы формирования инновационного потенциала структурных преобразований экономики, а также обеспечения государственной поддержки развития российской науки и техники, Правительство приняло Постановление от 17 апреля 1995 г. N 360 "О государственной поддержке развития науки и научно - технических разработок" <*>. Федеральным органам исполнительной власти поручено организовать работу по реализации этого Постановления, осуществлять дополнительные меры по поддержке и развитию подведомственных научных организаций. Рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, общественными научными организациями и объединениями разработать и осуществить с учетом местных и отраслевых особенностей меры по поддержке развития науки и инновационной деятельности в регионах.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1552.
Подробную регламентацию полномочий Правительства по реализации государственной экологической политики содержит Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" <*>. Федеральным законом от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" на Правительство возлагаются государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, учреждение в установленном порядке государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников федерального значения, объявление природных объектов и комплексов памятниками природы федерального значения, а занятых ими территорий - особо охраняемыми природными территориями федерального значения, определение порядка организации округов санитарной и горно - санитарной охраны и особенностей режима их функционирования <**>.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 10. Ст. 457.
<**> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
Соблюдение основных социальных прав человека должно находиться под контролем исполнительной власти, как и других ветвей власти Российской Федерации. Требования, предъявляемые к деятельности Правительства, направляемых им структур, увязываются сегодня самым непосредственным образом с изменениями в качестве жизни населения, с обеспечением прав граждан. Объединяя и координируя работу подведомственных министерств и ведомств, Правительство определяет степень их ответственности за проведение в жизнь социальной политики, необходимые для этого функции и полномочия.
Управление федеральной собственностью - одно из основных полномочий Правительства Российской Федерации. Законодательными актами определены объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, и объекты, которые являются федеральной собственностью, но могут быть переданы в государственную собственность субъектов Федерации. Исключительно к федеральной собственности отнесены:
1) объекты, составляющие основу национального богатства страны;
2) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;
3) объекты оборонного производства;
4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства, а также некоторые другие.
В целях совершенствования управления государственным сектором экономики и в соответствии со ст. 114 Конституции Правительством принято Постановление от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" <*>. Установлено, что решения о создании и ликвидации федеральных государственных предприятий принимаются Правительством, и определен порядок принятия таких решений.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 8. Ст. 593.
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 115) по решению Правительства в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Устав казенного предприятия, являющийся его учредительным документом, утверждается Правительством. По обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества субсидиарную ответственность несет Российская Федерация. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано по решению Правительства.
От имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, предусмотренной актами, определяющими статус этих органов. В установленных случаях (ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации) по специальному поручению Правительства от его имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане.
Отдельным решением Правительства определен порядок назначения представителей его интересов в судах. Представителями в судах интересов Правительства в случае предъявления к нему исковых или иных требований назначаются на основании распоряжения Правительства (поручения Первого заместителя, заместителя Председателя Правительства) соответствующему федеральному органу исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) должностные лица указанных органов <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. N 950 "О порядке назначения представителей интересов Правительства Российской Федерации в судах" // СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 2003.
Вопросам управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, посвящено Постановление Правительства от 5 января 1995 г. N 14 <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 203.
Средства федерального бюджета и иное федеральное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации. Организация и ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации возложены на Главное управление федерального казначейства Минфина России <*>.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 681.
Полномочия Правительства в области обороны предусмотрены Законом "Об обороне" (ст. 6) <*>. Под обороной в Законе понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории и суверенитета Российской Федерации.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 42. Ст. 2331.
В соответствии с Законом "Об обороне" на Правительство возложены, в частности, организация оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации оружием и военной техникой, их обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами, определение порядка воинского учета, организация работы подведомственных органов по социальному обеспечению военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, а также членов их семей.
Предмет заботы Правительства - выполнение государственной программы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей.
Принимая меры к обеспечению государственной безопасности, Правительство руководствуется также Законами "О безопасности", "О Государственной границе Российской Федерации" <*> и иными законодательными актами.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 17. Ст. 594.
При решении внешнеполитических задач Правительство проводит переговоры и заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его компетенции, принимает меры к выполнению международных договоров Российской Федерации. Деятельность Правительства по заключению международных договоров Российской Федерации, их выполнению, а при необходимости - прекращение или приостановление международных договоров регламентируются Законом "О международных договорах Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Укрепление законности и правопорядка - задача, решение которой требует объединения усилий всех органов государственной власти. Как определено Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. N 1016 "О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 годы" <*>, приоритетное направление деятельности Правительства в этой области составляют своевременная разработка и введение в действие нормативных правительственных актов, нацеленных на усиление борьбы с преступностью, охрану собственности и общественного порядка, совершенствование деятельности правоохранительных органов. Важную роль приобретает Указ Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области", принятый 10 июля 1996 г. <**>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 5. Ст. 403.
<**> РГ. 1996. 16 июля.
Правительство обладает правом законодательной инициативы и активно участвует в разработке законопроектов, образующих правовую основу для развития рыночных отношений, решения острых экономических и социальных проблем.
К числу важнейших законов, проекты которых рассматривались в Правительстве, относится Гражданский кодекс. С принятием первой и второй частей Кодекса сделан решающий шаг в обновлении российского гражданского законодательства, приближении его к потребностям рыночной экономики. На основании и во исполнение Кодекса и иных законов, указов Президента Правительство вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Так, в случаях, предусмотренных законом, Правительством могут быть изданы правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).
Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами законопроектных работ. Программы и планы этих работ формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных и иных организаций Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См. Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. N 733 // СЗ РФ. 1994. N 9. Ст. 1019.
Перечень полномочий Правительства, предусмотренный ст. 114 Конституции, не является исчерпывающим. Конституцией, федеральными законами, указами Президента Правительство наделено и другими полномочиями. В качестве примера могут быть названы право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции), полномочия, определенные Таможенным кодексом Российской Федерации, Законами "О таможенном тарифе", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". В последнем Законе содержится прямая отсылка к п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, на основании которого Правительство осуществляет иные помимо перечисленных в Законе полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента, в области государственного управления внешнеторговой деятельностью. В целом полномочия Правительства раскрывают значение исполнительной власти в осуществлении функций Российского государства, в укреплении демократии, защите конституционных ценностей.