ВВЕДЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

На старте нового столетия в жизни находящегося в состоянии кризиса российского государства обострилась проблема сохранения его единства и целостности.

В 90-ые годы XX столетия после развала Советского Союза (как следст­вия проводимого властями курса перестройки) возникли определенные поли­тические предпосылки продолжения этого процесса, но теперь уже в масшта­бах новой России.

Заключение в марте 1992 года Федерального договора на какое-то время отодвинуло угрозу развала на второй план. Возникла ситуация относительного (хотя и неустойчивого) согласия Федерального Центра и субъектов федерации, в роли которых, согласно Конституции 1993 года, выступают республики, края, области, автономные округа, автономные области и города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Однако военные действия в Чечне (первая военная кампания, а затем и антитеррористическая операция против экстремистов) и неудачи нелибераль­ных экономических реформ, усилившие сепаратистские тенденции и настрое­ния в некоторых регионах, вновь выдвинули на передний план политической теории и практики проблемы сохранения российской государственности, оп­тимизации взаимодействия Центра и субъектов Федерации, противоречия, в отношениях которых начали нарастать в разных сферах. Особенно явно это проявилось в возникшем несоответствии общефедерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Нарастали претензии субъектов Фе­дерации к федеральному Центру, не оправдывающему ожиданий последних и пытающемуся излишне централизовать управление. Система договоров о раз­граничении полномочий и предметов ведения между общефедеральными ор­ганами власти и органами власти на местах несколько сгладили эти противо­речия. Но, вместе с тем их "разнообразие" и недостаточный учет общегосудар­ственных интересов создали новую опасность усиления движения от консти­туционной федерации к договорной, а попытки присвоить себе функции субъ­ектов международного права и растущая ориентация регионов на сопредель­ные государства создали угрозу движения от федеративного устройства к кон­федеративному.

Беспрецедентное для постсоветской России падение авторитета цен­тральной власти, отсутствие необходимой поддержки со стороны населения страны усугубили эту опасность. Главы субъектов федерации, компенсируя слабость центральной власти и ее неспособность реформировать экономику (а в ряде случае просто реализуя свои политические амбиции), берут на себя все более широкий круг полномочий, затрагивающий, в частности, деятельность правоохранительных органов. Последнее создает угрозу разрушения единого правового пространства и еще большего сокращения возможностей Центра влиять на положение дел в регионах.

Суммируя накопившиеся к этому времени проблемы развития российско­го федерализма, А.П.Сычев отмечает: "Найдется ли специалист, который отве­тит на ряд ключевых вопросов? Например, как совместить принцип равнопра­вия субъектов Российской Федерации с дифференцированным подходом к оп­ределению их статуса в договорных отношениях? На какой основе делится экономическая власть, а это собственность, финансы, природные ресурсы, на основе федерального закона, бюджета и федеральных программ или на основе индивидуальных соглашений. Для одних действует бюджет, для других со­глашения, для третьих специальное постановление российского правительства. Отсутствие однозначных ответов на эти вопросы свидетельствует о том, что сложившаяся практика разграничения предметов ведения и полномочий во многом фактически подменяет Федеральную Конституцию и федеральные законы договорным правом. Является подтверждением противоречие регио­нального законодательства федеральному, в значительной мере не отвечает требованиям полнокровного развития России как правового государства".

В этой сложной ситуации некоторые политические деятели прямо ставят вопрос о необходимости проведения административной реформы в России. Так, кемеровский губернатор Аман Тулеев выступил со своим видением по­добной реформы. Он, в частности предложил втрое сократить число субъектов федерации: вместо ныне существующих 89 образовать 30-35 новых. В резуль­тате реформ Центр должен дать главам новых регионов те же полномочия, что имеют руководители национальных республик. Объединение регионов долж­но быть осуществлено на основе принципа экономической взаимодостаточно­сти. Предложения А.Тулеева не получили единодушной поддержки его кол­лег и научной общественности, но вызвали новую волну дискуссий по данно­му вопросу.

Нерешенность фундаментальных теоретических и прикладных проблем развития российского федерализма отрицательно сказывается на политиче­ском поведении масс, лишая их необходимых ориентиров к устройству собст­венного государства, оценке деятельности его различных звеньев. Все это вме­сте взятое не может не влиять на политическую стабильность в обществе, осознание насущных задач различных государственных структур и обеспече­ние необходимой поддержки со стороны разных социальных групп.

Нельзя не согласиться с точкой зрения якутского ученого, доктора эконо­мических наук Ф.С.Тумусова о том, что "новый российский федерализм может утвердиться, только опираясь на систему целей, понятных и привлекательных - как для широких масс населения, так и для различных региональных элитных групп".

Возникшая в 90-е годы сложная ситуация в сфере федеративных отноше­ний не могла не привлечь к себе внимания не только политиков, но и исследо­вателей, ученых, представляющих разные направления общественной науки- В появившихся в это время научных трудах были предприняты попытки проана­лизировать истоки российского федерализма, исторические предпосылки его появления, этапы развития, его нынешнее состояние, сложности, противоре­чия и проблемы последних лет, а отсюда определить и его вероятные перспек­тивы. В этой связи в первую очередь следует назвать труды Р.Г.Абдулатипова, Э.А.Баграмова, В.И.Балашова, БолтенковоЙ, А.А.Жирикова, И.В.Ладодо, В.Н.Лысенко, А.И.Подберезкина, В.Н.Мишина, В.Д.Рудашевского, В.А.Тишкова, Ж.Т.Тошенко, А.Н.Швецова, Н.Н.Яковлева, материалы научных конференций, проведенных в Москве, Новосибирске, Уфе и других городах России. В этих работах отражен не только сегодняшний день российского фе­дерализма, трудности его становления и развития, но показаны некоторые ис­торические предпосылки его возникновения и последующей эволюции.

"История России показывает, - отмечают авторы книги "Федерализм в ис­тории России", - что тенденция к федерализму "дремлет" в более спокойные, стабильные периоды развития государства. Вспышку идей федерализма и со­путствующие ему крайности сепаратизма обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и даже попытки кардинальных реформ". Именно такую ситуацию сегодня переживает наша страна. Попытки радикаль­ных реформаторов расшатать прежнюю стабильность как застойную, вызыва­ли к жизни новые движения, обострили противоречия, обусловили появление новых проблем, их решение предполагает настойчивый научный поиск выхода из сложного положения.

Активизация научных исследований в этом направлении обусловила по­вышенное внимание к трудам отечественных и зарубежных ученых, внесших заметный вклад в изучение проблем государственности и государственного устройства, В их числе труды таких ученых, как Н.Я.Данилевский, А.С.Хомяков, И.В.Киреевский, П.И.Новгородцев, П.А.Кропоткин, И.А.Ильин, П.А.Сорокин, труды зарубежных исследователей А.Гамильтона, А.де Токвиля, Д.Мэдисона, Д.Джся, Г.Вайца, П.Бурдье. А.Этциони, А.Мартинелли, Э.Хантингтона, и других.

Большой интерес представляют труды югославских ученых, проанализи­ровавших причины конфликтов, приведших к распаду союзного государства. В их числе научные исследования М.Марковича, М.Алексича, З.Видоевича, В.Гоати, Д.Пантича, Д.Янича, МДничевича и др. Переведенные на русский язык, труды этих ученых приобретают особое значение и в связи с новыми испытаниями, выпавшими на долю Югославии из-за агрессии НАТО в 1999 году.

Однако, несмотря на значительное приращение научного знания, достиг­нутое буквально в последние годы нужно, с сожалением констатировать, что Россия пока не имеет развернутой конкретной программы развития федера­лизма во всех его аспектах. Остаются малоизученными и социально-политические аспекты федеративных отношений, отражающих тесное пере­плетение субъективных и объективных составляющих этого сложного фено­мена, в которых противоречия и нерешенные проблемы федерализации прояв­ляются наиболее остро и наиболее явно ощущается зависимость этого процес­са от общей ситуации в стране.

Эти обстоятельства и побудили авторов данной книги проанализировать сложившуюся ситуацию и попытаться дать ответ на некоторые, наиболее ак­туальные, на наш взгляд, проблемы развития российского федерализма.