§1. Сущность и истоки федерализма

§1. Сущность и истоки федерализма

В современной научной литературе не сложился единый взгляд на толко­вание самого понятия «федерализм». Чаще всего его рассматривают только как «принцип территориальной организации, предполагающий его устройство в форме федерации».

Есть и другое, более широкое толкование федерализма. В частности из­вестный российский политолог Р.Г. Абдулатипов считает, что «федерализм -явление многоаспектное, многогранное, его нецелесообразно сводить к госу­дарственному устройству определенных территорий. Для России это еще и принцип обустройства различных народов в государстве через различного ро­да образования. Федерализм может успешно функционировать лишь в демо­кратическом обществе. Можно сказать, что федерализм - это демократический принцип обустройства народов территорий в рамках единого государства; это совершенствование управления государством; это сохранение его территори­альной целостности; это соблюдение прав и интересов всех национальностей, свободное развитие их экономики, культуры, традиций путем тщательного учета их особенностей и потребностей, интересов, равно как потребностей и интересов всей системы власти и управления. Главным показателем успешно­го развития федерализма является соблюдение равноправия граждан незави­симо от их национальности и места проживания, па территории всей страны». Такой подход к пониманию федерализма выглядит предпочтительней, хотя и расширительно.

Близкую к этой точку зрения высказал Н. Медведев, который считает, что «смысл национальной политики в России состоит в обеспечении многообраз­ных форм ее проявления на основе современной модели федерации. Эта мо­дель государственного устройства - федерация, строящаяся на конституцион­но - договорных единицах, позволяющих реализовать право народов на само­определение». В этом подходе федерализм выступает главным образом как средство регулирования межнациональных отношений.

Доктор социологических наук Л.Л. Хоперская рассматривает «федера­лизм как способ управления обществом», предполагающий взаимодействие субъектов равных уровней.

Столь разные, не совпадающие во многом подходы, свидетельствуют в первую очередь о сложности и многоаспектное и этого феномена.

С нашей точки зрения, федерализм - это форма государственного устрой­ства, в основе которого лежит объединение нескольких государств (нацио­нально-государственные или административно-территориальные образования) в единое государство (федерацию) с общими для всех Конституцией, законо­дательством, гражданством, едиными принципами взаимоотношений феде­ральной власти и субъектов Федерации (федеративных отношений). Содержа­ние последних регулируется региональной и национальной политикой, опре­деляемых Центром совместно с субъектами Федерации.

Объединение государств (и народов) как политическая идея и практика имеет длительную историю и восходит еще к античным временам. В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины, свобода которых обеспечивалась договором и которые, находясь под властью Рима, пользова­лись определенной самостоятельностью в отличие от податных общин. «Рас­ширяя свое влияние на другие народы, - пишет В.Ф. Калина, - римляне полно­стью подчинили только тех, кто силой пытался отстоять самостоятельность. С другими общинами, предпочитавшими мирную политику, они вступали в сою­зы, правда, в подавляющем большинстве случаев под верховенством Рима. Отношения оформились путем заключения договоров о мирных отношениях и торговле…». В средние века идеи федерализма развивались в основном в рамках рели­гиозных учений.

В условиях раннего капитализма идеи союза государств получили отра­жение в трудах Н. Макиавелли, позднее в трудах Ж. Кальвина, А. де Токвиля, И. Альтузия, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж. Кондорсе, А. Тюрго и т.д.

Создание Соединенных Штатов Америки дало мощный толчок развитию теоретической мысли в этом направлении.

Принципиальное значение для создания американской федерации имело положение, обоснованное видным политическим деятелем и теоретиком Джеймсом Мэдисоном: «Прежде всего, следует помнить, - писал он в 1787 году, - что союзное правительство вовсе не облечено властью вводить и при­менять все законы. Его юрисдикция распространяется лишь на известное чис­ло уложений, которые касаются всех членов республики и которые не могут быть введены одним из них в отдельности. Правительства же штатов могут взять на себя попечение о всех других вопросах, которые можно решать в отдельности, и таким образом они сохранят должную власть и должное поле деятельности».

Разработанные в эти годы теоретические постулаты легли в последующем в основу политической практики ряда стран, избравших федеративную форму государственного устройства. Особенно большое значение имела концепция суверенитета, которым по взглядам некоторых американских теоретиков была наделена федерация в целом. Однако принятая в 1787 году Конституция США, отражавшая такой подход к суверенитету, была дополнена соответствующей поправкой, которая гласила: «Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом».

Подчеркивая необходимость «разделения суверенитета» тот же Дж. Мэ­дисон писал: «У народа, сплоченного в единую нацию, верховная власть пол­ностью принадлежит национальному законодательному органу. У сообществ, соединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично законодательным органам. В первом случае все местные власти подчиняются верховной, которая пользуется правом проверять их, направлять и распускать. Во втором случае местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая тоже не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности. Следовательно, в этом отношении предполагаемое прави­тельство нельзя считать национальным, поскольку его юрисдикция распро­страняется лишь на ряд оговоренных предметов, тогда как все остальные ос­таются в полном и нерушимом суверенном ведении отдельных штатов».

Концепция «делимого суверенитета» как содержательное ядро теории фе­дерализма получила распространение и в Европе и доминировала до послед­ней четверти XIX в. Она получила дальнейшее развитие в трудах А. де Токви­ля. Его фундаментальный труд «О демократии в Америке» (т. 1-2, 1835г.) был переведен на русский язык и вызвал значительный интерес в России.

Для России опыт США и западноевропейских государств не имел боль­шого значения. Россия в этом вопросе особенно шла своим путем, о чем писа­ли многие мыслители. Очень ярко и точно писал об этом, например, И.А. Иль­ин: «Россия имела только два пути: или стереться и не быть, или замирить свои необозримые окраины оружием и государственной властью... Россия подняла это бремя и понесла его; и осуществила единственное в мире явление».

Единственным в мире явлением Россия стала и потому, что, решая про­блемы своего государственного устройства, она стремилась сохранить все на­роды, языки, культуры, чем коренным образом отличалась от американских или западноевропейских правящих классов. Об этом тоже писал И.А. Ильин; « Не искоренить, не подавить, не поработить чужую кровь; не задушить ино­племенную и инославную жизнь; а дать всем жизнь, дыхание и великую Роди­ну. Найти ту духовную глубину, и ширину, и гибкость творческого акта, в ло­не которых каждое включаемое племя нашло бы себе место и свободу посиль­но цвести - одни доцветая, другие расцветая. Надо было создать духовную, культурную и правовую родину для всего этого разноголосого человеческого моря; всех соблюсти, всех примирить, всем дать молиться по-своему, трудить­ся по-своему и лучших отовсюду вовлечь в государственное и культурное строительство».

Создать «духовную, культурную и правовую родину» для всех, кто жил в России - эта задача доминировала, и решить ее можно было только путем сильного государственного единовластия. Территориальное расширение за счет сильной центральной власти привело к рождению Российской империи.

Россия, будучи империей, монархическим, унитарным, по сути, государ­ством, имела в своем составе территориальные единицы, отличающиеся зна­чительным своеобразием по своему политическому устройству и предостав­ленным им правам.

Царская власть шла на сохранение подобного своеобразия, руководству­ясь соображениями целостности государства. Можно в качестве примера на­звать такие составные части российской империи как Польша, Финляндия, Бесарабия, Бухара и т.д. В состав империи входили губернии, края, области, княжества, эмираты.

«Россия представляет в настоящее время, - писал в 1912 году А.С. Ященко, - единую и нераздельную Империю. Но в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали полити­ческие формы, которые, если и не были федеративными в собственном смыс­ле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении); таково было последовательно положение во Всероссийском Государстве: Ма­лороссии, Прибалтийского края, губерний от Польши присоединенных, Бесарабии, Царства Польского, Великого Княжества Финляндского; все они лишь мало-помалу потеряли (за исключением Финляндии) свою автономию».

Существенным моментом в истории российского федерализма было на­личие договорных начал вхождения в состав российского государства различ­ных территориальных образований. Так, на договорной основе в состав России вошли в разное время Башкирия, Калмыкия, Украина, Молдавия. Грузия, Вос­точная Армения, Азербайджан, Казахстан и другие земли. Их вхождение по существу означало, что российской многонациональной государственности были изначально присущи элементы федерализма. Наличие унитарных и федеративных начал создало основу для противоречий, для противоборства двух тенденций: федерализма и унитаризма. Иначе говоря, в разное время в царской России делались неоднократные попытки децентрализовать управление, раз­граничить полномочия, т.е. фактически внедрить в государственное устройст­во элементы федерализма.

Уместно вспомнить, что в истории России было два весьма различных проекта преобразования государственного устройства: унитарный и федерали­стский. Первый получил отражение в "Русской Правде" П. Пестеля, второй был разработан Н. Муравьевым. Первый считал, что федеративное устройство было неприемлемо для России, состоящей из разнородных регионов, - "и по­этому ежели сию разнородность еще более усилить через федеративное обра­зование государства, то легко предвидеть можно, что оные разнородные об­ласти скоро от коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только свое могущество, величие и силу, но лаже может быть и бытие свое между большими и главными государствами. Она тогда снова испытает все бедствия и весь неизъяснимый вред, нанесенный древней России удельною системою, которая также не что иное была, как род федеративного устройства государства".

Н. Муравьев придерживался другой точки зрения. Согласно его проекту, Россия делилась на области; деление осуществлялось на территориальной, а не национальной основе. Области делились па уезды, уезды - на волости. Вер­ховным законодательным учреждением являлось Народное вече, состоявшее из двух палат - Верховной Думы и Палаты представителей. Первая выражала федеральное начало, вторая была общенациональным представительством.

Однако по мере развития революционного движение в России в конце XIX - начале XX в. принцип национального деления начинает доминировать над принципом территориальным, что нашло свое отражение и в партийных программах большевиков и эсеров.