§3. Современный российский федерализм

§3. Современный российский федерализм

Развал СССР создал принципиально новую ситуацию для России, Про­блема утверждения нового, демократического федерализма стала на повестку дня. Серьезные изменения произошли уже в самом начале 90-ых годов после подписания Федеративного договора (март 1992 года) и принятия Конститу­ции РФ (декабрь 1993 года). В соответствии с этими документами субъектами Федерации стали выступать не только национальные (национально-территориальные), но и административно-территориальные образования.

Российский федерализм изначально складывался не только как форма ор­ганизации межнациональных отношений, но и как форма территориальной организации. К субъектам федерации были отнесены 21 республика, 6 краев, 49 областей, одна автономная область, 10 автономных округов и 2 города фе­дерального подчинения. Все 89 субъектов Федерации были объявлены Кон­ституцией РФ равноправными, хотя таковыми так и не стали. Как отмечено в Конституции РФ, статус республик определялся Конституцией РФ и Консти­туцией Республики, а статус других субъектов - Конституцией РФ и уставами этих субъектов. Кроме того, для разных категорий субъектов РФ различным оказался и порядок решения вопросов о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти.

Более того, в 90-е годы активно шел процесс наделения большими пол­номочиями субъектов федерации, что создавало предпосылки к их обособле­нию. В связи с тем, что республики представляют национально-государственные образования, их претензии на обособленность приобретают нередко этническую окраску. В случаях, когда национальные элиты, претен­дуют на всю полноту власти и большие полномочия, чем это предусмотрено Конституцией РФ, возникает ситуация национально ориентированного сепара­тизма.

По мнению многих исследователей, взаимоотношения субъектов Федера­ции с Центром являют собой доминанту развития российской государственно­сти, потенциал которой во многом зависит от регионов. "Унаследованные от тоталитарного режима стереотипы сознания, связанные с диктатом Центра, - отметил Ф.Б. Садиков, - с неизбежностью порождают противодействие пери­ферии, усиливают центробежные тенденции. Можно утверждать, что до сере­дины 1994 года нарастала опасность превращения противоречий между Цен­тром и регионами в основное противоречие современного российского обще­ства, способное привести к распаду России" (подчеркнуто нами - В.И.).

Ситуация после 1994 года хотя и несколько изменилась, но острота про­тиворечий между Центром и регионами в целом сохранилась, сохранились и центробежные, граничащие с сепаратизмом тенденции.

В настоящее время Российская Федерация имеет в своем составе весьма отличающиеся, с точки зрения опыта государственного строительства, регио­ны. Некоторые из них имеют весьма длительные по времени государственные традиции, другие делают только первые шаги в этом направлении. Их претен­зии на национально-государственную самоидентификацию часто не встречают должного понимания и воспринимаются как чрезмерные. Попытки оправдания подобного подхода проявляются в обосновании идеи "одна нация - одно госу­дарство". В настоящее время практически все регионы России являются мно­гонациональными, и реализация такого подхода могла бы только способство­вать разрушению единства и целостности страны. Заслуживает внимания в этой связи подход д.ф.н- В.А.Печенева, утверждающего, что стратегической целью России как демократического федеративного государства должно стать "свободное и самостоятельное развитие каждой нации внутри многонацио­нального российского государства, но не в виде доведенного до абсурда права наций на самоопределение, вплоть до отделения, а в форме самой широкой культурно-национальной автономии". Многие полиэтнические государства мира используют институт экстерриториальной культурно-национальной ав­тономии как дополняющую систему федеративного устройства структуру. Именно она позволяет найти оптимальные пути сохранения национального своеобразия и удовлетворения действительных, и не мнимых, продиктованных амбициями национальных элит, потребностей.

Вместе с тем, процесс становления российского федерализма не обошелся без крайностей и перекосов. Особенно это проявилось в "параде суверените­тов", последствия которого для судеб Российской Федерации еще не вполне ясны.

Первый мощный толчок к суверенизации был сделан еще руководством Советского Союза, объявившем о равноправном участии союзных республик и автономных образований в разработке нового Союзного договора. Эта, каза­лось бы, демократическая мера значительно усилила недовольство националь­ных элит в союзных республиках, подтолкнувшее их к борьбе за свой собст­венный суверенитет.

После развала Советского Союза все автономные области (кроме одной) объявили себя республиками и вместе с уже существовавшими заявили о сво­ем суверенитете. Все это вместе взятое создало сильный потенциал сепаратиз­ма и центробежных тенденций. Принятый 31 марта 1992 г. Федеративный до­говор остановил этот "парад", хотя, конечно, не решил всех вопросов (к тому же договор подписали не все субъекты Федерации. Татарстан и Чечня его не подписали). Впоследствии в феврале 1994 г. был подписан Договор с Татар­станом "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании пол­номочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". Согласно этому Договору, Республика Татарстан получила значительную самостоятельность в решении не только внутренних, но и внешнеполитических и внешнеэкономи­ческих вопросов.

Принятие этого Договора породило принципиально новую коллизию, о которой и заявил Президент Татарстана М. Шаймиев: "Центр идет на подпи­сание договоров с республиками, более того, не стандартных, а различных и по объему передаваемых друг другу полномочий, и по характеру взаимоотно­шений. Но нам еще предстоит оценить истинное значение этого документа. Когда Россия будет добиваться приведения в соответствие Конституций рес­публик с Основным федеральным законом, и эта проблема возникает в отно­шении Татарстана, тогда и проявится сила этого документа. Он подписан на основе признания двух конституций, а значит, Татарстан будет также полно­мочен поставить вопрос о приведении отдельных статей Российской Консти­туции в соответствии со своей". В этой позиции отрицается, по сути, примат федеральных законов (Основного закона) над республиканскими. Такого рода коллизии получили довольно широкое распространение. Несоответствие рес­публиканского законодательства федеральному стало явным, но усилия Цен­тра до сих пор не увенчались успехом. Местные власти явно не спешат при­вести в соответствие принятые законодательные акты, а федеральный Центр не располагает механизмами принуждения к этому.

Анализ практики современного российского федерализма, проблем его становления и развития, включает в качестве обязательного элемента коорди­нацию и согласование двух уровней управления (общефедерального и регио­нального), выяснение противоречий между ними. В основе этой практики ле­жит не только опыт конституционного регулирования, но и конституционно-договорного.

В настоящее время договорами и соглашениями охвачено более 50 субъ­ектов РФ. При этом следует учесть, что эти документы имеют и общие черты и специфические. Очевидно, назрела необходимость своего рода систематиза­ции подписанных договоров и соглашений между Центром и субъектами Фе­дерации. В связи с тем, что регионализация государственной жизни как тен­денция проявляется все более явно, такого рода анализ становится особо необходимым. Как верно заметил постоянный представитель РФ при Европейских сообществах, бывший председатель Госсовета Республики Татарстан В.Н.Лихачев, "федерализм для России - страны многонациональной, поликон­фессиональной - больше чем просто форма государственного устройства. Это и стабильность государства, его безопасность, баланс интересов Центра и ре­гионов, оптимизации их взаимодействия".

В этом кратком положении сказано о многом. Как показали события по­следних лет, самым сложным является достижение баланса интересов Феде­рального Центра и субъектов Федерации. Отсутствие подобного баланса ле­жит в основе многих противоречий в их отношениях.

Отнюдь не способствует оптимизации федеративных отношений сущест­вующая практика "договорных привилегий", которыми в той или иной мере пользуются Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Удмуртия, Свердловская и Нижегородская область и некоторые другие. Факты такого рода создают не­что вроде негласной договоренности регионов в их стремлении получить у Центра те или иные льготы. По существу все это усиливает асимметрию в са­мой федерации, вызывая новые импульсы напряженности, приобретает поли­тическую окраску.

Можно согласиться с выводом д.и.н. Козлова М.С. о том, что "в той или иной мере противоречия между федеральными и региональными органами государственной власти охватывают самый широкий спектр вопросов - разно­гласия конституционно-политического характера, разные подходы в экономи­ческом реформировании, межнациональные отношения, социальные гарантии и многое другое". Конечно, многое определяется тем, что Федеральный Центр не выполняет свои обязательства перед регионами, не обладая необхо­димыми для этого ресурсами.

Характеризуя реальное состояние российского государства в целом (а значит, в первую очередь, состояние федерального Центра), директор Инсти­тута США и Канады РАН СМ, Рогов выступая на "круглом столе", проводи­мом Советом Федерации, привел такой пример; "Если в Соединенных Штатах Америки Федеральное правительство расходует 20% ВВП, правительство стран Западной Европы - 40-60 процентов, то России - только 13. А если учесть требования Международного валютного фонда о первичном профиците в 2 с лишним процента ВВП, то это означает, что реальные расходы нашего государства в этом году составляют менее 10 процентов ВВП. Это не государ­ство, это видимость государства".

При таких малых экономических возможностях особо возрастает роль научно обоснованной и гибкой региональной политики Центра, призванной определить в условиях продолжающегося в стране кризиса приоритеты регионального социально - экономического развития с учетом местной специфики, имеющихся возможностей и потребностей на основе баланса общегосударст­венных и региональных интересов.

Однако, дело не только в этом. Очень важна своевременная переориента­ция центральной власти на менее централизованную форму федеративных отношений в целом и межбюджетных отношений в частности. Последние оп­ределяют очень многое в характере взаимоотношений Центра и субъектов Фе­дерации, в их взаимной заинтересованности.

Интересны в этой связи результаты сделанного В.Н. Лысенко контент-анализа содержания подписанных договоров и соглашений между Федераль­ным Центром и субъектами Федерации, Полученные им данные позволили сделать, в частности, вывод, что на первое место с точки зрения приданого значения и уделенного внимания в этих материалах вышли вопросы межбюд­жетных отношений (на второе - вопросы разграничения государственной собственности).

Начало формирования межбюджетных отношении относится к периоду 1992 - 1993 годам и совпадает с процессом приватизации. В это время про­изошел перенос не обеспеченных доходами расходных полномочий на регио­нальные бюджеты, что обусловливало нерациональную бюджетную политику и практику на местах.

По существу в 1993 году началось формирование экспериментального бюджетного федерализма, основанного не на достаточно разработанной и це­лостной нормативно — законодательной базе, а на ежегодных законах о феде­ральном бюджете, президентских Указах и ведомственных инструкциях. Это привело к возрастанию финансовой самостоятельности субъектов Федерации и несогласованности налогово-бюджетной политики и росту фактического неравноправия субъектов Федерации в бюджетной сфере.

Четыре республики (Башкортостан, Карелия, Татарстан, Якутия) получи­ли особый режим взаимодействия с федеральным бюджетом, что не могло не вызвать недовольство в других регионах.

Последующие годы (1994 - 1999) не внесли сколько-нибудь значитель­ных изменений в межбюджетные отношения.

В целом к концу 90-ых годов общая система бюджетного федерализма находилась в незавершенном состоянии, что не могло не сказаться на развитии федерализма в целом. К тому же в массовом сознании сформировались пред­ставления о несправедливом характере самого бюджетного федерализма. Ха­рактерны б этой связи результаты опросов населения, проводимые Центром социологии национальных и региональных отношений ИСПИ РАН. Так, рес­пондентам задавался вопрос: "В условиях экономического кризиса обострился вопрос о вкладе каждого региона в общероссийское достояние. Считаете ли Вы, что Ваш регион даст больше другим, чем получает от них (столько же, сколько получает, дает меньше, чем получает)". Подавляющее большинство отмечало, что именно их регион дает больше другим регионам, чем получает от них. Подобным образом ответили, например, 52% опрошенных в 1997 году жителей Оренбурга, 45% опрошенных в Удмуртии, 30% - в Хакасии, 47,2% - в Башкортостане.

Бюджетный федерализм, выражающий единство общефедеральных и ре­гиональных интересов, с одной стороны, и свободной от неоправданных дис­пропорций, вызванных непомерными претензиями на привилегии некоторых регионов, с другой, может и должен стать важнейшим интегрирующим факто­ром в развитии российского федерализма.

Успешное решение этой задачи прямо зависит от многих обстоятельств к, прежде всего от того, какая будет избрана модель бюджетного федерализма. Ныне действующая бюджетная система основана на четырех составляющих: подоходный налог, НДС, акцизы и налог на прибыль. Они составляют более 80% доходов консолидированного бюджета и используются бюджетами разно­го уровня в порядке долевого участия.

Первые три относятся к федеральному налоговому сбору, а последняя имеет две ставки: фиксированная федеральная и региональная, устанавливае­мая местными властями и ограниченная верхним пределом федеральной став­ки. В соответствии с российским законодательством доходы территориальных бюджетов состоят главным образом из закрепленных за ними регулируемых доходов, источники которых непостоянны.

Как отмечают исследователи, недостатком такой тве обязательной меры отработку нормативно-методической системы оценки реальных потребностей в подобной поддержке, повышение ответст­венности местных властей за использование предоставляемых Центром средств, налаженный контроль и гласность.

Решая эти вопросы, нельзя не учитывать такого объективного явления как нарастание разрыва в душевом бюджетном обеспечении регионов, ничем практически не отличающихся по своему экономическому и социальному по­тенциалу (например, Белгород - Татарстан. 1992 год. Соотношение 1 : 1,5. А в 1997 году уже 1 : 3).

Дисбаланс душевых расходов между самым богатым и бедным регионами не уменьшается, а увеличивается: в 1992 году он был 15,5 раза, а в 1997-ом -22,5. Естественно, что подобная ситуация может только усилить центробеж­ные процессы в Российской Федерации. "Поэтому, - отмечает глава админист­рации Белгородской области Е.С.Савченко, - подход к структуре и формиро­ванию межбюджетных отношений нужно пересматривать". Он выразил под­держку концепции межбюджетных отношений, в основе которой душевые бюджетные доходы и расходы, скорректированные на стоимость социальных стандартов и прожиточный минимум. И подчеркнул важность того, "чтобы эта концепция, концепция подхода к решению проблемы с державных, государст­венных позиций, воплотилась в жизнь".

Главной предпосылкой реализации концепции являются наличие госу­дарственной воли, последовательность и высокая ответственность, как феде­рального Центра, так и субъектов Федерации. Ее результатом будет значи­тельная оптимизация межбюджетных отношений, а стало быть, и развитие российского федерализма в целом.

Анализ формирования межбюджетных отношений позволяет увидеть многое в самом процессе становления российского федерализма, увидеть на­сколько это сложный и противоречивый процесс. "Возникает вопрос, - пишет известный исследователь М.Н. Губогло, - почему федеративные отношения утверждаются в постсоветской России с таким трудом? Почему так трудно добиться установления гармоничной структуры федерализации власти и вла­сти федерализма? Почему уроки развала советской федерации не пошли впрок и со страниц уважаемых газет снова раздаются радикальные призывы к инте­грации России через предварительную ее дезинтеграцию? Однозначные отве­ты на эти простые вопросы пока еще не найдены". Очевидно, прежде всего, потому, что эти вопросы отнюдь "не простые". Не простые потому, что поиск ответов на них все время натыкается на чьи-то очень часто не совпадающие интересы как по линии взаимодействия Центра и регионов, так и внутри феде­ральных властей и внутри региональных элит. Внутригрупповые претензии и амбиции ощущаются особенно сильно, когда вопросы касаются собственности и власти. Именно в борьбе за власть уходят на второй план действительные интересы населения и возникают противоречия между органами власти и из­бравшим их народом. Все это не может не влиять на политическую стабиль­ность российского государства, как важнейшее условие его успешного функ­ционирования.

В исследовании процесса становления и развития российского федера­лизма первостепенную важность приобретает анализ практики реальных взаи­модействий на разный уровнях власти, выяснение основных факторов и усло­вий, влияющих на характер взаимоотношений и на возможные их последствия, особенно те, которые связаны с ростом регионального недовольства и центро­бежных тенденций.