§2. Центр и регионы: социально-экономическая составляющая отношений

§2. Центр и регионы: социально-экономическая составляющая отношений

Отношения между Центром и регионами находится под влиянием ряда обстоятельств, в том числе зависят от текущей социально-экономической си­туации в стране. По сути, "шоковые" либерально-монстаристкие реформы 90-х годов способствовали, среди прочего, к углублению противоречий между Центром и регионами. Наряду с относительно благополучной Москвой и неко­торыми т.н. сырьевыми центрами, для большинства российских регионов ха­рактерными были спад промышленного производства и господствуют тенден­ции к деиндустриализации. Причем разрыв между первыми и вторыми имеет очевидные тенденции к росту.

В этой связи не случайными представляются данные нашего исследова­ния (1996-1999 г.г.) о том, как эксперты оценивали социальные изменения, связанные с реформами, проводившимися в течение последних 10 лет. Показа­тельно, что только от 2% до 5% опрошенных указали, что реформы идут в правильном направлении. Подавляющее большинство опрошенных отметили, что изменения идут "отчасти в правильном, отчасти в неправильном направле­нии" (50%-78%) или "в неправильном направлении" (22%-42%).

В течение последних нескольких лет доминирующие тенденции в сфере взаимоотношений федерального центра и регионов характеризовались, на наш взгляд, прежде всего нарастанием негативных моментов. Попытаемся просле­дить какие причины и факторы выделялись в этой связи в качестве основных, детерминирующих при обсуждении социально-экономических проблем в дан­ной предметной области.

Официальная точка зрения на взаимоотношения федеральной власти и субъектов Федерации состояла в том, что развитие региональной самостоя­тельности не должно быть и не является угрозой территориальной целостно­сти страны. Именно в этом ключе было выдержано, например, Послание Пре­зидента Федеральному собранию РФ в 1999 г.

Какие оценки получала региональная политика Центра на местах? Об этом, среди прочего, можно судить по ответам экспертов на следующий во­прос - "Как Вы в целом относитесь к региональной политике Центра в отно­шении вашей области (края)?" Для представителей всех анализируемых нами регионов прослеживается устойчивая тенденция - значительное большинство респондентов (от 62% до 86%) высказали отрицательное отношение к регио­нальной политике Центра. Меньшая часть (5%-18%) расценили эту политику положительно.

Следует заметить, что особенно остро проблема отношений Центра и ре­гионов встала в связи с разразившимся в середине августа 1998 г. всеобъем­лющим политическим и социально-экономическим кризисом, вернее, перехо­дом в новое качество того, кризисного состояния, в котором пребывала страна в течение всего последнего периода т.н. "рыночных реформ". Именно в этот период стала как никогда ясно, что последние скрепы единства РФ - в форме I возможностей Центра использовать собственно финансовые средства и механизмы обеспечения единого пространства страны - по существу, исчезают.

Все мы были свидетелями, как по мере разрастания кризиса последовали заявления руководителей ряда регионов о приостановке выплат их регионами налогов и отчислений в федеральный бюджет. Показательно, что со стороны представителей федерального центра зачастую исходили лишь туманные фразы относительно его озабоченности данным вопросом, серьезная гласная реакция на подобные действия регионов отсутствовала.

С одной стороны, можно было бы не драматизировать такого рода явле­ния. Ведь такие действия центральных органов власти РФ как невыплаты заработной платы и пенсий, постоянное урезание выделяемых средств по трансфертам субъектам Федерации представляют собой очевидное нарушение федеральной Конституции. В этой ситуации действия региональных лидеров можно было рассматривать как объективную реакцию на нерегулярные выплаты из федерального бюджета субъектам федерации. Причем выглядело это тем более правомерным потому, что приходящие в конечном итоге выплаты ока­зывались существенно более низкими, по сравнению с установленной ранее плановой нормой отчислений.

Тем не менее, на наш взгляд, подобные действия представляли собой чрезвычайно серьезный, негативный симптом. Дело в том, что приостановление уплаты отчислений в федеральный бюджет означало, по сути своей, отказ от обеспечения единого государственного пространства, ликвидации де-факто таких ключевых функций государственности как поддержание безопасности, обеспечение разнообразных федеральных программ, укрепление обороноспособности страны и т.д.

В ситуации доминирующего в 90-е годы экономического кризиса региональная элита в значительной мере оказалась заинтересованной в дистанциировании от Центра. Формы этого были самыми разнообразными - от замкну­тых исключительно на экономику до популистских шагов с очевидным политическим оттенком.

Так, практически для всех регионов сейчас характерным является дефицит их бюджетов. В этой ситуации одним важнейших из средств покрытия бюджетного дефицита субъектов Федерации становится выпуск региональных ценных бумаг. Ясно, что далеко не вес регионы способны нести ответствен­ность за выполнение своих финансовых обязательств. Другим фактором укре­пления финансовой независимости регионов от Центра является возможность получения зарубежных займов напрямую, минуя федеральные финансовые институты. Кроме неконтролируемого роста объема внешнего долга России в целом, здесь надо иметь в виду и другое обстоятельство. Практика показывает, что наибольшее предпочтение в вопросе заимствований зачастую отдавалось как раз тем субъектам федерации, политика которых наиболее ярко окрашена в сепаратистские тона в целом.

Наряду с этим, в последние годы со стороны руководителей т.н. регио­нов-доноров высказывались требования особого к ним отношения. Под флагом необходимости оперативного решения бюджетных проблем делались попытки расширения полномочий регионов в деле управления объектами федеральной собственности. Конкретно речь шла о предприятиях топливно-энергетической и угольной отраслей. Другим распространенным аргументом, за которым сто­ит очевидное желание регионов ослабить свою зависимость от Москвы, явля­ется идея упразднения некоторых представительств федеральных министерств и ведомств на местах.

В связи с попытками дистанциирования от Центра можно привести и дру­гие примеры. Так нередки были случаи, когда в 1997 - 1998 г.г. руководители регионов возглавляли колонны трудящихся (в дни Всероссийских акций про­теста против социально-экономической политики Президента и Правительст­ва). Событием, имеющим знаковый характер, было заявление Президента Калмыкии К. Илюмжинова о том, что действия Центра подталкивают респуб­лику к возможности выхода из состава Российской Федерации, прозвучавшее в ноябре 1998г.

Основной причиной этого заявления является, по словам самого Илюм­жинова, финансовая политика Центра. Дело якобы состояло в том, что Москва в течение последнего года не выполняла свои обязательства по перечислению установленных трансфертов из федерального бюджета в бюджет республики. Причем все это происходило, по мнению руководителя Калмыкии, на фоне того, что "все последние годы республика выполняла плановые поставки нало­гов в федеральный бюджет".

Данный прецедент заслуживает особого внимания, поскольку после со­бытий в Чечне это было первым проявлением открытого сепаратизма, причем исходившего от первого лица республики, находящейся в составе РФ, В этой связи следует обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, фактическая сторона дела обстояла так, что при всей тяже­лейшей экономической ситуации, в которой оказалась Россия в целом, Центр регулярно перечислял Калмыкии трансферты. Вместе с тем, в течение по­следних лет налоговые поступления из республики в Центр имели очевидную тенденцию к снижению. Показательно, что по данным проверки Генеральной прокуратуры в республике очевидными были факты не целевого расходования бюджетных средств.

Во-вторых, важна та реакция, которую получило заявление Президента Калмыкии среди российского руководства и представителей элиты. В целом, эту реакцию можно оценить как весьма резкую, но выраженную не более чем на "вербальном" уровне. Показательным является отсутствие каких-либо прак­тических действий со стороны законодательной и исполнительной ветвей вла­сти.

В-третьих, феномен заявления Илюмжинова в концентрированном виде отражает, с нашей точки зрения, основные кризисные тенденции, характерные для взаимоотношений российского Центра и регионов в целом.

Показательными в этом плане являются мнения экспертов относительно степени самостоятельности, которыми располагают их регионы. В ответах на вопрос "Достаточно ли самостоятельности имеет ваша область (край) для ре­шения своих хозяйственно-экономических, социальных и культурных про­блем?" проявляется тенденция возрастания (по сравнению данными исследо­вания 1997 г.) доли неудовлетворенных уровнем самостоятельности региона. Если в 1997 году доли утвердительных и отрицательных оценок были пример­но равными, то в 1999 году число респондентов расценивающих уровень само­стоятельности их региона как недостаточный возросло и находилось в преде­лах 60%-71%.

Весьма симптоматичными является перечень конкретных проявлений не­достаточной самостоятельности регионов. В ряде ответов на открытые вопро­сы в этой связи отмечалось, что проблема состоит "в необходимости проведе­ния такой экономической политики, которая будет обеспечивать развитие производства в области". Суть проблемы, по мнению отдельных экспертов в том, "что Центр сознательно ведет разрушительную политику, в т.ч. на разоб­щение страны".

Вторая группа вопросов, поднятых в связи с вопросом самостоятельности регионов, касалась налогов и бюджетной политики. Достаточно типичным являлось, например, следующие высказывания: "львиная доля средств отчис­ляется Центру", "основная масса налогов должна оставаться на местах, долж­ны существовать жесткие правила расходования этих средств".

Третья тема, прозвучавшая в контексте проблемы самостоятельности ре­гионов касалась природных ресурсов. В целом это отражало тенденцию того, что вес большее число субъектов Федерации в условиях нарастающего кризи­са предъявляли права на землю и другие природные ресурсы. "Богатые облас­ти ничего не имеют от своих богатств", "недра должны принадлежать облас­ти", "имеющиеся в регионе сырьевые ресурсы должны использоваться в пер­вую очередь на нужды области".

В связи с последним следует еще раз отметить, что федеральные власти часто не только не пытались пресечь подобную "самостоятельность" регионов, но и в отдельных случаях способствовали этому. Так было, например, в случае с решением Законодательного собрания Саратовской области о продаже сель­скохозяйственных земель в частную собственность - что противоречило феде­ральному законодательству. Очевидно, что при этом центральные власти не только теряют контроль над ресурсами, но и очевидно разрушают единое фе­деральное пространство.