§3. Проблемы национально-государственного и территориального устройства

§3. Проблемы национально-государственного и территориального устройства

В целом большинство точек зрения, существующих в связи с вопросом о территориальном устройстве РФ можно типологически разделить на три ос­новные группы. Каждая из них имеет разное концептуальное видение перспектив регионального устройства России. В первом случае - это движение ны­нешней РФ в направлении унитарного государства; во втором случае опти­мальным представляется конфедеративное устройство; и, наконец, в рамках третьего подхода в центре оказывается задача совершенствования собственно федеративных отношений.

В этой связи обратим внимание на результаты исследований среди экс­пертов по вопросу о том, какая форма территориально-государственного уст­ройства является наиболее оптимальной для современной России, мнения экс­пертов оказались следующими. "Федерации" отдали предпочтение значитель­ное большинство - в пределах 60-80% по группам экспертов, представляющих различные регионы. Порядка 10-25% опрошенных склонялись к "унитарному государству". "Конфедерация" получила 2-5% номинаций.

Отметим, что текущая экономическая составляющая, о которой мы гово­рили выше, накладывается на сложную суперпозицию долговременных нега­тивных факторов, которыми характеризуется национально-государственное и территориальное устройство России. К сожалению, в последние годы не про­изошло ослабление влияния этих факторов. Здесь следует, прежде всего, ука­зать на проблемы государственного суверенитета республик, дилемму консти­туционного или договорного характера федерации, вопросы организации го­сударственной власти в субъектах федерации.

Как известно, тенденции к распаду, а в лучшем случае к неустойчивости РФ как государственною образования имеют своим источником, среди проче­го, целый ряд политических решений, принятых ранее. Как отмечалось выше, здесь, правомерно говорить и о практике советского периода, и особенно о периоде "парада суверенитетов" конца 80-х - начала 90-х годов.

В результате республики РФ оказались в крайне противоречивых отно­шениях с Центром, по крайней мере, в плане политико-правовом. Российская Федерация является образованием, в которой отдельные суверенные респуб­лики обладают полнотой государственной власти на своей территории. При­чем очевидным является следующее противоречие. С одной стороны, респуб­лики являются полноправными субъектами Федерации, а с другой - "суверен­ными государствами" в составе РФ. Понятно, что одно суверенное государство не может находиться в составе другого государства. Тогда первое не является таковым.

Важнейшей проблемой продолжает оставаться и другое противоречие. Его сторонами являются практически не соотносящиеся друг с другом прин­ципы: разного статуса, которым наделены республики, края, области; и равных прав, которыми в то же время обладают субъекты Федерации в соответствии с Конституцией РФ. Более того, республики оказываются самостоятельными субъектами международных и внешнеэкономических отношений. Наряду с этим, республиканские земля и недра становятся достоянием или собственно­стью народов, проживающих на ее территории.

Серьезные проблемы привносят и продолжающие заключаться договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными орга­нами власти и органами власти субъектов федерации. Причиной этого являет­ся весьма расплывчатая трактовка места и значения этих договоров в системе нормативных актов, регулирующих отношения между субъектами федерации. Другими словами, крайне актуальный вопрос о соподчиненности федеральных законов и договоров остается открытым.

Вместе с тем, нельзя не учитывать, что подобные договоры способство­вали ослаблению на определенном этапе волны республиканского и регио­нального сепаратизма. Однако в нынешних условиях договоры становятся серьезным препятствием укрепления целостности страны. Дело в том, что за­частую правовой статус регионов, их политико-экономические возможности и привилегии становятся предметом торга с Центром. Используя этот механизм, Центр попадает в заколдованный крут, когда гарантии республиканской и ре­гиональной лояльности оказываются зависимыми от уступок центральных властей, т.е. находятся в прямой зависимости от стимулирования и поддержа­ния сепаратистских устремлений регионов. Примером этого могут служить договоры с Татарстаном, Башкортостаном, Республикой Саха (Якутия), Свердловской областью и некоторыми другими субъектами Федерации.

Какое отношение сложилось у экспертов в связи с практикой заключения договоров федерального Центра с субъектами федерации о разграничении предметов ведения и полномочий государственных органов? Крайние пределы в распределении оценок по этому вопросу в различных регионах приведены ниже;

"это создает угрозу целостности России" (19-32%); "это вынужденная ме­ра, от которой следует отказаться в ближайшее время" (48-63%); "это своевре­менная и перспективная форма оптимизации федеративных отношений" (11-24%).

Таким образом, большая часть опрошенных видят в практике заключения договоров скорее паллиативное, временное решение, нежели перспективное направление политики.

По нашему мнению, дальнейшее развитие договорных процессов являет­ся весьма сомнительным, поскольку не оптимизирует, а в значительной мере усугубляет имеющиеся противоречия в отношениях Центра и регионов. Здесь надо иметь в виду, что в ближайшее время подходит срок продления дейст­вующих договоров с республиками. Поэтому, целесообразно будет пересмот­реть отдельные их положения, ослабляющие единство и целостность россий­ского федеративного государства.

Как отмечалось выше, одна из особенностей нынешнего российского фе­дерализма состоит в обладании отдельными регионами (республиками РФ) рядом существенных льгот экономического плана. Одним из примеров этого являются отчисления в федеральный бюджет, когда взносы республик оказы­ваются в основном меньше, по сравнению с отчислениями краев и областей. По существу, эти республики - (речь идет о республиках наиболее богатых природными ресурсами) получили возможность тратить большую часть соби­раемых ими налогов на нужды исключительно своего населения.

Подобный способ финансовой децентрализации, естественно вызывает недовольство регионов, таких возможностей не имеющих. Именно этим, не в последнюю очередь, вызван мощный поток требований других регионов за обладание аналогичными привилегиями. Однако если все другие регионы опустят планку своих отчислений на уровень республик, обладающих особы­ми правами, то единого российского государства просто не будет существо­вать.

Понятно, что указанный выше способ перераспределения национального богатства вызывает обоснованные вопросы. И в первую очередь потому, что природные ресурсы являются достоянием всех граждан России. Важно, что последняя посылка отнюдь не всегда встречает поддержку у населения кон­кретных регионов. Особенно ярко это проявляется в сознании населения т.н. титульных наций. Наши исследования фиксируют стабильную тенденцию поддержки идей, в соответствии, с которыми права владения и распоряжения ресурсами региона должны принадлежать, прежде всего, представителям именно этого региона, и никак не Центра. Тревожным выглядит и тот факт, что подобные настроения разделяет не только титульное население, но и от­части респонденты-русские, проживающие в данном регионе.

В течение последних лет можно было наблюдать негативные проявления в связи отсутствием необходимой позиции Центра в вопросе организации го­сударственной власти в субъектах Федерации. Наряду с такими формами се­паратизма как угроза неуплаты налогов; создания республиканских законов, противоречащих федеральным; несогласование назначений тех или иных ру­ководителей и даже структур общероссийского подчинения получает доста­точно широкое распространение.

Также следует указать на тенденцию того, что во все большем числе регионов устанавливаются авторитарные по своей сути корпоративно- олигархические режимы. В регионах, прежде всего в республиках создаются разветвленные законодательства в ряде случаев противоречащие федеральным законам. При этом у Центра практически не остается ресурсов для приведения правового пространства регионального уровня в соответствие с требованиями Конституции РФ. Реальными оказываются факты, когда в нормативных документах того или иного региона снимаются ограничения по срокам пребывания одного лица у власти. Показательно, что под власть первых лиц регионов по­падают как представители федеральных структур, так и региональные средства массовой информации. В этих условиях осуществление реальных свобод­ных выборов, равно как и соблюдение прав человека в целом оказывается весьма проблематичным.

Также наблюдаются случаи предпочтения органов суда и прокуратуры властям регионального уровня, тогда как по Конституции РФ это является исключительной прерогативой властей федерального уровня. В этой связи не упомянуть инициативы Р. Аушева о передаче полномочий федеральных судов и силовых ведомств властям Республики Ингушетия. Как известно, опыт рас­пада СССР свидетельствует, что подобные шаги отнюдь не способствуют стабильности и целостности страны.

Во второй половине 90-х годов продолжалось обсуждение вопроса о реформировании федерации, как средстве противодействия центробежным тенденциям. В качестве возможных направлений решения этой проблемы чаще всего, по крайней мере, на страницах прессы, выдвигались идеи укрупнения субъектов и ликвидации асимметричности федерации.

По данным наших исследований, мнения представителей экспертных групп по этим вопросам были достаточно противоречивыми.

Так, более половины респондентов признают необходимость реформирования административно-территориального устройства РФ. При этом признает­ся, что обладание субъектами федерации разным статусом в принципе может способствовать "взрыву" федерации. Показательно, что на этом настаивают, прежде всего, представители краев и областей РФ, в то время как эксперты из республик высказываются за сложившийся статус-кво. Именно среди экспер­тов, представляющих республики РФ до 68% опрошенных настаивали на необходимости обладания их регионом особого статуса или привилегий со сто­роны федерального Центра. В качестве причин последнего, назывались гео­графическое положение, структура экономики региона, национальный состав населения.

В то же время, идея укрупнения субъектов федерации не встретила сколько-нибудь однозначной поддержки среди опрошенных экспертов. В большей степени против этого выступают эксперты из республик РФ (60%-68%), тогда как среди экспертов из краев и областей отрицательно отнеслись к укрупнению субъектов федерации 35%-43% опрошенных (примерно столько же высказались "за").

Приведенные цифры отражают крайне противоречивые реалии вопроса о возможном укрупнении субъектов федерации. С одной стороны, здесь следует указать ряд положительных моментов, прежде всего, хозяйственно-экономического плана. С другой стороны, нельзя не принимать во внимание и серьезные препятствия, возникающие, например, в связи с отсутствием на се­годня правовой базы действий в этой сфере.

Кроме того, реализация этих предложений предполагает, так или иначе, понижение статуса руководителей одних регионов и повышения других. Буду­чи избранными, руководители местных администраций владеют достаточно широкими возможностями для влияния на ситуацию, и частности, в связи с задачами сохранения сложившегося на сегодня статус-кво. Здесь же надо иметь в виду, что среди представителей региональных элит наблюдаются са­мые разные настроения. В этой связи нельзя исключать, что общероссийские интересы и потребности могут войти в серьезное противоречие с местными амбициями и эгоизмом, во имя которых будет использован весь арсенал средств в борьбе с Центром.

Оценивая перспективы реформ в этом направлении целесообразно, по нашему мнению, иметь в виду настроения населения на местах, которые могут быть эффективно использованы региональными властями. В этой связи со­шлемся на данные исследований Фонда "Общественное мнение", проведенные в июне 1999 года по общероссийской выборке. Так, отвечая на вопрос "Как Вы считаете, местные законы всегда должны соответствовать общероссийским или иногда могут им не соответствовать?" 51% респондентов отметили, что местные законы иногда могут не соответствовать общероссийским. Еще более показательным является отношение населения к следующему утверждению: "Часто высказывается мнение, что у главы администрации области (края, рес­публики) должно быть право приостанавливать на своей территории решения центра, если они не отвечают интересам области (края, республики)". Соглас­ны с этой точкой зрения были 65% респондентов, не согласны - 19%, затруд­нились ответить - 17% опрошенных.

Таким образом, предрасположенность большинства россиян к поддержке сепаратистских устремлений региональных властей может служить серьезным препятствием, как для реформирования федерации, так и способствовать ос­лаблению единства РФ в целом. На этом фоне показательным был факт ожи­дания роста сепаратистских тенденций, характерные для представителей ис­следуемых нами экспертных групп на вопрос "Следует ли ожидать в ближай­шие 2-3 года роста сепаратистских тенденций в РФ?" от 5 до 12% опрошенных в различных регионах ответили, что это неизбежно; 51%-82% указали, что это вероятно.