§5. Государственная экологическая политика

§5. Государственная экологическая политика

Государственная экологическая политика является одним из важнейших факторов управления социально-экологической ситуацией.

По нашему мнению, под государственной экологической политикой сле­дует понимать систему специфических политических, экономических, юриди­ческих и иных мер, предпринимаемых государством с целью управления эко­логической ситуацией и обеспечения рационального использования природ­ных ресурсов на территории страны, целью которой является обеспечение гармоничного, динамично-сбалансированного развития экономики, общества, природы.

Выделение экологической политики в самостоятельный элемент общей государственной политики (подобно военной, культурной, экономической, социальной, научно-технической, информационной и т.д.) в развитых странах произошло в 70-е-80-е гг. вследствие нарастания кризисных явлений в области экологии. Ее основу составляет официально принятая общая концепция раз­решения экологической проблемы, которая непосредственно определяет со­держание как собственно государственной экологической политики, так и подход органов власти к экологическим аспектам всего комплекса проблем социально-экономического развития страны. В настоящее время государст­венная экологическая политика Российской Федерации определяется концеп­цией устойчивого развития, что закреплено Указами Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого разви­тия" и от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию". Основные принципы, задачи и мероприятия экологи­ческой политики определяются: законодательством Российской Федерации (Конституция Российской Федерации; федеральный закон "Об охране окру­жающей природной среды" и др.); программами Правительства Российской Федерации в области структурной перестройки экономики и экономического роста; федеральными целевыми программами; государственными стандартами и иными нормативными актами.

К основным направлениям современной экологической политики Россий­ской Федерации в настоящее время можно отнести, в частности; формирова­ние нового правового и экономического механизма регулирования влияния хозяйственной, военной и иной деятельности на окружающую среду; совер­шенствование природоохранного законодательства и его адаптация к новой социально-экономической модели; развитие стандартизации, сертификации и лицензирования в сфере экологии с учетом требований по включению Россий­ской Федерации в международную систему экологической безопасности; соз­дание единой системы государственного экологического мониторинга; стиму­лирование внедрения экологически чистых и ресурсосберегающих техноло­гий; развитие института экологической экспертизы; развитие предп­ринимательства в сфере экологии; расширение участия граждан в принятии решений в сфере экологии; укрепление международного сотрудничества в об­ласти защиты природы; создание системы непрерывного экологического обра­зования и т.д.

Наиболее существенное влияние на практическую реализацию концепту­альных основ экологической политики, по нашему мнению, оказывают такие факторы, как: реальная степень обострения экологических проблем на терри­тории конкретного государства; характер социально-экологических проблем, порождаемых ухудшением экологической ситуации; научная неопределен­ность в решении ряда принципиально важных вопросов функционирования экосистем; ресурсные, в том числе и финансовые ограничения; реальный уро­вень развития ресурсосберегающих и природоохранных технологий, в том числе технологий утилизации и уничтожения отходов; экономическая эффек­тивность производства и конкурентноспособность экологически чистой про­дукции; социальные реакции населения; международные обязательства.

Значительная конструктивная роль в координации усилий отдельных го­сударств в области разрешения экологических проблем принадлежит ООН. В частности, именно Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Конференция Рио-92), наме­чены направления международного сотрудничества в охране окружающей среды, рациональном природопользовании, обеспечении устойчивого разви­тия, По нашему мнению, на некоторых вопросах формирования к реализации государственной экологической политики стоит остановиться подробнее. Прежде всего, целесообразно рассмотреть некоторые проблемы, связанные с ее концептуальными основами. Опыт почти десятилетия, прошедшего с мо­мента принятия основных положений концепции устойчивого развития на Конференции Рио-92, с очевидностью показал, что определенная эйфория, вызванная у части специалистов и представителей СМИ решениями Конфе­ренции, была несколько не обоснована. За последние годы явно обозначилось "расползание" самою понятия "устойчивое развитие" на преимущественно социальную (академик В.А.Коптюг и др.) и преимущественно экологическую компоненты (В.И.Данилов-Данильян и др.), что явно свидетельствует об эк­лектичности самой концепции (по крайней мере в виде, сформулированном на Конференции Рио-92). Эволюция взглядов специалистов на экологическую компоненту концепции весьма симптоматично. Так, в одной из публикаций последнего времени Председатель Госкомэкологии России В.И.Данилов-Данильян пишет: "Устойчивое развитие"...естественно определять как такое, при котором не превышаются пределы хозяйственной емкости биосферы. Все действительно целесообразные (sic!) свойства устойчивого развития, когда-либо отмеченные в литературе, автоматически следуют из этого определе­ния".

Необходимо отметить, что при таком подходе к устойчивому развитию вообще теряется грань между "концепцией устойчивого развития", с одной стороны, и "экологическим императивом" академика Н.Н.Моисеева, принци­пом коэволюции, да и концепцией экологической безопасности с другой. Ранее выявленное исследованиями скептическое отношение экспертов и населе­ния к концепции устойчивого развития сохраняется поныне. В частности, со­гласно результатам уже упоминавшегося нами опроса, проведенного в 1998 г. в районе расположения экологически потенциально опасных объектов, лишь 8,0% респондентов считают, что данная концепция предлагает реальный вы­ход из экологического кризиса, 34,5% расценивают ее как очередную полити­ческую кампанию, а 47,1% сообщили, что ничего не слышали о ней (с учетом времени, прошедшего после принятия концепции, усилий СМИ по се пропа­ганде и т.п. этот ответ можно, по-видимому, интерпретировать как "и слышать не хотим"). Для сравнения можно привести результаты массового опроса, про­веденного в г. Москве в 1997 г., согласно которым у респондентов доминиро­вали следующие оценки концепции устойчивого развития: реальный выход из экологического кризиса (по мнению 14,3% респондентов); политическая кам­пания (17,5%); фантазия (10,0%); не знаком (57,0%).

Весной 1996 г. в период подготовки документов высшего государствен­ного уровня по реализации концепции, широких дискуссий в СМИ и специ­альных изданиях эксперты-работники природоохранных служб оценили ее следующим образом: знаком, поддерживаю безоговорочно (5,7%); знаком в общих чертах, поддерживаю в общих чертах (42,3%); знаком понаслышке, поддерживаю (9,62%); знаком, но не поддерживаю (15,38%); не знаком (21,15%).

Многие научные авторитеты с самого начала не скрывали своего нега­тивного отношения к концепции. Так, одна из наиболее жестких оценок Кон­ференции Рио-92 в целом принадлежит известному политологу А.А.Зиновьеву. По его словам, "это была самая грандиозная и дорогая пустышка в истории человечества, самый грандиозный фестиваль словоблудия, пустой и безответственной болтовни".

Менее категорично, но достаточно негативно мнение, высказанное по по­воду Конференции, академиком Н.Н.Моисеевым: "... он (экологический кон­гресс) был проведен на правительственном уровне и уже поэтому знаменует собой важный этап в развитии общественного сознания. Вместе с тем ...он не оправдал надежды специалистов и, что может быть особенно опасно - породил определенные иллюзии. ... Мне кажется, что концепция устойчивого развития - одно из опаснейших заблуждений современности. Особенно в том виде, как она интерпретируется политиками и экономистами".

Не вдаваясь в подробный анализ проблемы, все же следует подчеркнуть: по нашему мнению, приведенные данные свидетельствуют о том, что социоло­гу, проводящему конкретное социально-экологическое исследование не следу­ет превращать концепцию устойчивого развития в необсуждаемый "символ веры".

Второй важный момент формирования концептуальных основ государст­венной экологической политики, на который нам хотелось бы обратить внима­ние, заключается в выборе принципа функционирования экономических меха­низмов регулирования экологической ситуации. С точки зрения экономиче­ской теории экологические последствия производства относятся к т.н. внеш­ним (экстернальным) эффектам, возникающим при дисбалансе частных и об­щественных выгод. Соответствующим примером может служить производство электроэнергии на ТЭЦ. Оно несомненно является общественно полезным производством и приносить доход владельцу ТЭЦ. Однако оно же может яв­ляться причиной кислотных дождей и повышения радиоактивного фона на прилегающих территориях, т.е. причинять ущерб людям, никак не участвую­щим в получении прибыли от продажи электроэнергии.

Стандартное предписание неоклассической экономической теории, свя­занное с именем известного английского экономиста А.Пигу, состоит во вве­дении государством специальною налога на предприятия, порождающие нега­тивные внешние эффекты и контроле за их деятельностью.

Принципиально иной подход следует из т.н. "теоремы Коуза" (Р.Коуз -крупнейший американский ученый, лауреат Нобелевской премии по экономи­ке 1991 г.), согласно которой при разграничении прав собственности и возник­новении возможностей обмена ими по взаимоприемлемым ценам в самых не­ожиданных областях возникает рыночный механизм, эффективность которого превосходит государственное регулирование. В сфере природоохраны реали­зация данного подхода заключается в следующем: для конкретной местности устанавливаются допустимые уровни загрязнения и открывается свободная продажа государством квот на загрязнение. Допустимый уровень выбросов предприятия в этом случае определяется объемом приобретенной им квоты. При этом производители сразу становятся заинтересованными в переходе на чистые технологии и выгодной перепродаже квот более "грязным" предпри­ятиям.

Поскольку в государственной экологической политике можно проследить влияние обоих подходов, то для получения научно корректных результатов исследования социологу, по нашему мнению, принципиально важно опреде­лить, с каким из них он сталкивается в конкретном случае.

Однако несмотря на наличие дискуссионных вопросов концептуального уровня, реальные масштабы государственного регулирования экологической ситуации исключительно велики. Их можно иллюстрировать на следующих примерах: к началу 1998 г. экологическим контролем было охвачено около 150 тыс. предприятий (в 2 раза больше, чем в 1991 г.), по оценке В.И.Данилова-Данильяна, это практически все предприятия, нуждающиеся в экологическом контроле. Количество проектов, проходящих государственную экологическую экспертизу возросло с 50 тыс. в 1991 г. до 90 тыс. в 1997 г..

Как представляется, именно определенная недооценка властными струк­турами роли активной государственной экологической политики в формиро­вании социально-экологической ситуации в стране может иметь негативные последствия в различных сферах жизни общества. Например, в политической сфере данная тенденция чревата утратой доверия населения к властям и тра­диционным политическим партиям. Причиной этого являются реальные осо­бенности общественного сознания. Так, например, социологическое исследо­вание, проведенное при участии автора в 8 промышленных центрах Россий­ской Федерации показало, что по мнению более 60% опрошенных именно го­сударство несет главную ответственность за обеспечение экологической безо­пасности граждан. Данные других исследований, проведенных в период 1991-1999гг, близки к приведенным. Таким образом, именно от государства как та­кового основная масса населения ждет решительных действий по улучшению экологической ситуации. Надо отметить, что данные экспертных опросов об­наруживают ту же тенденцию. Доля экспертов, считающих, что главным усло­вием обеспечения экологической безопасности страны является целенаправ­ленная деятельность государства ежегодно составляет около 70-80%. Мнения же о подобной роли частного предпринимательства придерживается лишь 5-10% экспертов.

Приведенные результаты исследований вполне естественны, поскольку в нынешней обстановке экономического кризиса прямо зависят от государства и определяются его экологической политикой: перевод конверсируемых пред­приятий оборонного комплекса на выпуск природоохранного оборудования; государственные гарантии кредитов на закупку и внедрение "чистых" техно­логий, на закупку или лизинг экологически чистой зарубежной техники; нало­говое стимулирование внедрения прогрессивных технологий и т.д.; разреше­ние или запрещение Госгорпромнадзором России эксплуатации изношенного экологически опасного оборудования на транспорте, в промышленности, строительстве и горнодобыче и т.д. Таким образом, активная государственная экологическая политика и учет экологической ситуации в остальных областях государственной политики представляют собой в нынешних условиях главную предпосылку разрешения экологических проблем.