§ 3. Процесс принятия политических решений

§ 3. Процесс принятия политических решений

Принятие политических решений — центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных от­ношений. Коротко говоря, принятие решений — это технологи­ческое преобразование политической власти в управление соци­альными процессами.

По существу, данный процесс присутствует как на «входе», так и на «выходе» политической системы. При этом увеличение тре­бований населения, социальное «возмущение» среды расширяют масштаб управления и повышают его роль в организации полити­ческой жизни. С другой стороны, эффективность реализации при­нятых решений непосредственно влияет на степень поддержки и авторитет режима правления.

В настоящее время в политической науке сложилось два ос­новных подхода к пониманию процесса принятия решений. Так, нормативная теория трактует его как процесс рационального вы­бора политических целей в сложных ситуациях. В качестве важ­нейших средств оптимизации такого выбора предлагаются различ­ные математические модели, исследование операций и другие ин­струментальные приемы. Поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей, сори­ентирована на описание разнообразных факторов, которые влия­ют на принятие решений в конкретной ситуации.

Такого рода подходы отражают двоякий характер управленчес­кого процесса. С одной стороны, они подчеркивают громадную роль и прерогативы институтов и органов управления, регламента и про­цедур принятия решений, роль технического персонала и матери­ального обеспечения деятельности всех лиц, занятых в этом процес­се, или, одним словом — значение тех внешних и внутренних фак­торов, которые выражают рациональность, технократизм этой фор­мы политической деятельности людей. С другой стороны, несмотря на большую роль, которую играют в этом деле регламенты и инсти­туты, как правило, в процессе принятия решений господствуют не­формализованные процедуры, зависящие отличного опыта лиц, оп­ределяющих цели и средства их достижения, от интуиции и персо­нальных знаний управляющих, их межличностных связей. Более того, поскольку в обществе, как правило, не существует какой-либо од­ной группы, способной целиком и полностью контролировать при­нятие решений, то этот процесс всегда представляет собой «компромисс и примирение соперничающих ценностей», что только усили­вает роль субъективизма в этом деле.

Таким образом, следует признать, что политическая власть реализуется через личное влияние управляющих и, несмотря, на регламентирующую роль правил и процедур принятия решений, привносит в этот процесс непредсказуемость и непрогнозируе-мость. В конечном же счете процесс принятия решений пред­ставляет собой симбиоз рациональности и иррациональности, ра­ционально организованного взаимодействия структур и институ­тов власти и значительного субъективизма управляющих.

Эти два начала соотносятся и взаимодействуют на различных этапах принятия решений — подготовительном, собственно при­нятия решений, реализации принятых решений.

Подготовительный этап принятия решений

На этом этапе из общего социального контекста выбирают те требования и конфликты, которые носят политичес­кий характер. Таким образом формируется т.н. повестка дня, т.е. совокупность проблем, которые необходимо решать политически­ми средствами и методами регулирования.

От умения определять насущные проблемы зависит, способен ли правящий режим предвосхитить политические события, смо­жет ли он препятствовать возникновению кризисов или вынуж­ден будет реагировать на них постфактум. Как правило, на этом этапе различные группы отстаивают собственное понимание того, в какой очередности следует решать важные общественные про­блемы. Избирательное отношение к актуальности тех или иных социальных вопросов может определяться идеологическими тре­бованиями, ролевыми ожиданиями представителей правящих кру­гов, личными симпатиями, прошлым опытом и другими причи­нами. Например, невнимательное отношение к важным соци­альным проблемам может определяться т.н. мобилизационным наклоном (А. Бахрах), т.е. традиционным недопониманием или неприязнью властей к тем или иным нуждам населения, нежела­нием нанести ущерб правящим группам, ошибочным представ­лением элит о собственных интересах и т.д.

Активную роль в этом процессе играют различные структуры — формальные (парламентские комитеты, комиссии, лоббирующие группы) и неформальные (межличностные объединения политиков, экспертов и т.д.). При этом большое значение имеет тот факт, гото­вится ли решение крупных, стратегических или обычных, рутинных вопросов. В первом случае значительно острее ведется явная или неявная полемика политических групп и сил, растет напряжен­ность в правящих кругах, усиливается воздействие теневых рыча­гов власти. Но в целом возможность включать те или иные про­блемы в «повестку дня» или «удерживать какие-то вопросы вне сферы политики» и означает обладание властью.

Главным условием выработки «повестки дня» является получе­ние информации, которая, собственно, и создает для управляющих проблемную ситуацию: как отнестись к тому или иному вопросу. При этом, как отмечает известный специалист в области принятия решений Э. Квейд, информация должна быть получена о тех прин­ципиальных моментах, которые должны быть учтены при принятии решений. Такая необходимость предполагает наличие у органов при­нятия решений возможностей для накопления достоверных сведе­ний о социальных процессах и для их переработки.

Прежде чем стать «сырьем» для принятия решений, получен­ная информация должна быть соотнесена с ценностными пред­почтениями лиц, принимающих решения, а также с действую­щими правилами и регламентами рассмотрения вопросов. Эти регламенты могут носить макрохарактер (т.е. воплощать консти­туционно закрепленный порядок принятия решений, например требовать наличия не менее 50% голосов законодателей для того, чтобы включить вопрос в повестку заседания парламента) или учитывать действие факторов, условно говоря, микрополитики (устанавливающих, к примеру, порядок представления мнения экспертов политикам, говорящим от лица государства). И те и другие правила действуют для всех, кто не просто участвует в принятии решений, но и пытается сохранить и укрепить свой властный статус. При переходе властей на резервную систему принятия решений в условиях возникновения чрезвычайных си­туаций (войн, серьезных внутриполитических кризисов) эти рег­ламенты и правила могут быть отменены и заменены новыми.

Ряд проблем и противоречий, возникших на подготовительном этапе, могут быть разрешены на следующих фазах принятия реше­ний. Сюда можно отнести проблему идентификации субъекта при­нятия решений (является ли им тот, кто уполномочен принимать решения, или тот, кто оказывает наибольшее влияние на отбор по­литически значимых задач), противоречия между правящей и оппо­зиционными элитами, лидерами и техническим персоналом аппара­та управления, между отраслевыми сегментами правящей элиты (воен­ной, административной, аграрной, промышленной, торговой) и т.д.

На основе выработанной и скоррек­тированной «повестки дня» формули­руются политические цели развития и средства их достижения. Цели могут ставиться краткосрочные и долгосрочные, промежу­точные и окончательные, первостепенные и второстепенные (А. Нагель). При этом главным является формулирование фактичес­ких целей, которые могут существенно отличаться от декларируе­мых правительством и предназначенных в основном для общест­венного мнения, борьбы с контрэлитой и других подобных задач. Фактические цели должны соответствовать требованиям допусти­мости, эффективности и оптимальности. (Правда, надо учитывать, что часто формулировка целей страдает «ограниченной рациональ­ностью» (Г. Симон), т.е. отражает неспособность управленцев пред­видеть все, порой даже самые крупные последствия их реализа­ции. К тому же в переходные периоды, в условиях неопределен­ности социальных процессов, эффективных решений может в прин­ципе не существовать.)

Как правило, политические цели формулируются как бы на пересечении действия трех типов институтов: официальных орга­нов государственной власти, групп интересов и механизмов обще­ственности (например независимых средств массовой информа­ции). Но центральную роль в этом процессе всегда играют высшие институты государства, где сходятся все формы давления полити­ческих сил. Понятно поэтому, что механизм формулирования по­литических целей существенно разнится в унитарных государст­вах, странах с полупрезидентско-унитарным правлением, в обще­ствах с парламентско-федеральным устройством и т.д.

Учитывая влияние разнообразных политических сил, а также сложное строение институтов государственного управления (в которых различные сегменты исполнительной и законодатель­ной власти зачастую обладают далеко не единым видением про­блем), политические цели формулируются, как правило, в виде альтернатив, предлагающих несколько вариантов достижения необходимых результатов или предусматривающих возможность реализации одной цели разными способами. Как отмечал Д. Дьюи, «разумная политика» имеет дело с выбором вариантов (предпола­гающих оценку возможных выгод и затрат в каждом отдельном случае), а не с ситуацией «да—нет».

В целом формулирование и принятие решений на данном эта­пе зависит от уровня централизации (децентрализации) верховной власти и соотношения ее прерогатив с правами местных органов правления, от взаимодействия партийных и государственных струк­тур, степени разделения исполнительной и законодательной властей и уравновешенности полномочий их элит, развитости форм общественного контроля за деятельностью государственной бюро­кратии и т.д. Характер и своевременность выбранного варианта действий зависят от конкретного лица, принимающего решения, и длительности проблемной ситуации.

Принимать решение могут как определенные индивиды (по­литики, государственные служащие), так и групповые субъекты (формальные и неформальные). И у тех, и у других есть свои плюсы и минусы.

Так, групповые решения, как правило, отличаются большей взве­шенностью, но одновременно и замедленностью реакции на про­блемную ситуацию, что особенно негативно сказывается в кризис­ных обстоятельствах. Для группового субъекта характерно также рас­средоточение ответственности, что, впрочем, с успехом использует­ся при принятии непопулярных решений. Специальные исследова­ния показывают, что управленческая группа должна отвечать соот­ветствующим количественным стандартам, нарушение которых чре­вато возникновением внутренних клик, соревнование которых мо­жет привести к устойчивому непринятию решений.

Отдельные же политики, неся персональную ответственность за принимаемые решения, способствуют росту целеустремлен­ности' в достижении целей. В то же время деятельность конкрет­ного человека всегда открывает больше возможностей для разно­образных теневых влияний на принимаемые им профессиональ­ные решения. Более того, отдельным политикам выгоднее зани­маться своим имиджем, лавированием между группами (с целью сохранить свое положение в структуре власти), нежели занимать­ся управленческой рутиной. Как отмечает Р. Вагнер, политики вообще больше склонны участвовать в распределительных про­цессах, а не принимать крупные политические решения, мало влияющие на их властный статус. При принятии конкретных политических решений у конкретного лица сильнее проявляется и противоречие между представительством и компетентностью.

В определенной степени различия в деятельности группового и индивидуального субъектов управления нивелируют структуры интеллектуальной поддержки (советники, помощники, консуль­танты), выполняющие научно-аналитические функции и способст­вующие принятию оптимальных решений.

Методы принятия решений на данном этапе политического процесса зависят от специфики решаемых задач и традиций, сложившихся в структурах управления. Как отмечал американский ученый Р. Говард, в политической жизни, как правило, решаются рисковые, вероятност­ные задачи, отличающиеся низкой просчитываемостью результатов и принимаемые в условиях социальной неопределенности. Несмот­ря на сложность такого рода задач, в истории длительное время гос­подствовал, по сути, один метод их решения — метод прецедента. Но чаще политики шли путем проб и ошибок, полагаясь на свой здравый смысл, ум и интуицию. Конечно, ум и интуиция важны и сегодня, но интенсивность политических процессов, социальная цена ошибочных действий стимулируют субъектов власти руководство­ваться при принятии решений более надежной методикой.

Признанные авторитеты в области управления, в частности Ч. Линдблюм, считают, что в настоящее время существуют два ос­новных метода принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных ограничений («метод ветвей»). Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решения, наиболее соответствующих поставленным це­лям. Это — как бы идеальный план решения вопроса, результат «правильного мышления», предполагающий сбор всесторонней информации, минимизацию издержек при формулировке целей и выборе средств их реализации и т.д.

В то же время понятно, что на практике политики исходят не столько из оптимального, сколько из возможного образа действий. «Способность человека оперировать информацией гораздо меньше, чем требуется по этой модели <...> Вполне возможно, что каждый участник управленческого процесса <...> рационален в своей дея­тельности, однако при столкновении множества участников процес­са рациональность их коллективной деятельности при выработке решения становится призрачной». Иными словами, в практической политике правительство часто не следует логически предписанной схеме: постановка проблемы и ее решение. Реальные проблемы, тре­бующие политического вмешательства, зачастую возникают внезап­но, и правящие элиты вынуждены начинать действовать еще до того, как определят свои цели и предпочтения.

Таким образом, на практике более применим «метод ветвей», который исходит из необходимости внесения в обычную управ­ленческую деятельность т.н. инкрементальных поправок (англ. increment — приращение), дающих возможность реализовать час­тичные цели. Допуская даже действия, противоречащие общей стратегии управления, правящие элиты способны таким путем добиваться постепенного успеха в своей политике. Однако, избегая больших ошибок в управлении государством, элиты при такой тактике не могут обеспечить каких-либо крупных прорывов в по­литическом реформировании общества.

Учитывая плюсы и минусы того и другого методов принятия решений, ряд ученых, и в частности А. Этциони, настаивают на большей продуктивности т.н. смешанно-сканирующего метода, который предполагает, с одной стороны, широкий рациональ­ный взгляд на политические проблемы общества и выделение их общих, типических свойств, а с другой — использование пред­ставлений, раскрывающих глубинные основы противоречий, для разработки какой-то одной проблемы, возникшей в конкретной обстановке. Последовательно применяя общетеоретические, ра­циональные знания для урегулирования конкретных вопросов, и можно достичь эффективного политического управления.

На этом этапе центры власти вопло­щают в жизнь принятые ими решения. В целом этот этап характеризуется на­растанием конфликтов, ибо решения, которые устраивают далеко не всех субъектов политики, должны быть тем не менее в той или иной степени приняты ими для исполнения. При этом противодей­ствие властям будут оказывать не только оппозиция, но зачастую даже нижестоящие органы власти, стремящиеся приспособить при­нимаемые наверху решения для защиты своих нужд и интересов. Существенно и то, что реализация решений резко повышает роль исполнительных органов, а это может провоцировать их на пре­вышение своих полномочий и даже нарушение законов.

Органам, реализующим решения, необходимо «знать, когда начинать, что предложить, как действовать», чтобы достигнуть необходимого политического согласия вокруг сформулированных целей. Все предлагаемые решения должны быть как минимум обле­чены в директивную и правомочную (узаконенную) форму. Они также должны предусматривать ответственность конкретных лиц за испол­нение (неисполнение) решений и обладать определенной адресностью (т.е. быть сориентированы на исполнение либо всеми группами, либо отдельными слоями населения, конкретными лицами и т.д.). В соответствии с этим решения следует облекать в определенные формы выражения (например они должны быть выдержаны в мо­ральных терминах, т.е. содержать призывы к гражданским чувст­вам, предполагать самопожертвование и проч.).

Воплощению управленческого замысла способствуют и опре­деление властями общей стратегии, выбор ими характера дейст­вий (т.е. настроенности на конфликт или сотрудничество, приме­нение насильственных или консенсусных методов, использование средств политического торга или прямого давления, манипулиро­вание, обман общественного мнения и т.д.). Выбор стратегии дол­жен опираться на рациональную оценку собственных ресурсов, их достаточности для осуществления намеченной линии поведения, реализации того, что желательно, или того, что достижимо на деле. Необходимо правильно оценить и возможную степень сопротив­ления принятым решениям; на случай неудачных действий прави­тельство должно выработать планы, способные сохранить его ста­тус и не вызвать дестабилизации системы правления; иметь вари­анты перехода на резервную систему принятия решений при из­менении ситуации. Условиями реализации гибкой политической стратегии и технологии использования ресурсов являются интен­сивный сбор информации о первых результатах в достижении це­лей, отслеживание промежуточных результатов, корректировка принятых решений при выявлении расхождения целей и средств их достижения.

Как правило, принято выделять несколько основных типов реализации решений: популизм, элитизм, консерватизм, демо­кратизм и радикализм. Каждому из этих типов осуществления политического курса соответствуют определенные методы власт­ного регулирования, характер взаимоотношений властей и насе­ления, информационный режим властвования.

Так, популизм в качестве основного средства достижения власт­ных целей предполагает прямую апелляцию к общественному мне­нию, непосредственную опору на массовые настроения. Поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение, а в ряде случаев и вульгаризацию предлагаемых обществу целей. Правящие элиты пытаются выработать какой-то лозунг, призыв к населению, реа­лизация которого, по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к успеху. Нередко в таких случаях используются лесть («коммунисты — во главе обществен­ного прогресса»), запугивание внешней или внутренней угрозой («правящие круги — во власти мафии»), необоснованные посулы и обещания («радикальные реформы быстро приведут к подъему экономики»). Наиболее ярко популизм проявляется при харизматическом праблении. Но популистские меры могут выступать со­ставной частью политического курса и при демократических и другого типа режимах, придерживающихся рациональных методов управления.

Отличительная черта элитизма — курс на предотвращение сколь­ко-нибудь значительного участия граждан не только в выработке, но и корректировке решений, на поощрение различных посред­нических форм взаимодействия с электоратом, усечение полити­ческого информирования общественности, закрытый характер принятия и осуществления политических решений на всех этапах.

При консервативной политике в деятельности властей домини­рует установка на сохранение структуры и функций государствен­ных органов власти, традиционных форм и методов политическо­го регулирования. Такие методы управления характерны для ста­бильных политических режимов, культивирующих внутреннюю приверженность граждан к хранимым и почитаемым в данном обществе ценностям и идеалам. Это неизбежно усиливает патри­отические настроения и способствует сохранению целостности общественного и политического организмов.

К прямо противоположным результатам приводит радикализм политического правления. Даже когда стремление революциони­зировать общество, добиться его качественного переустройства не является самоцелью властей, социальные и политические пос­ледствия, вызванные радикальными методами преобразований, редко несут гражданский мир, порядок и улучшение жизни насе­ления. Насилие — основной метод управления революционных режимов — неизбежно превращает власть в смертоносное орудие преобразований, чреватое массовой гибелью граждан.

В отличие от радикализма, пренебрегающего во имя глобаль­ных будущих целей насущными правами и интересами людей, демократизм ориентируется на реальные потребности и запросы граждан, воплощение их неотъемлемых прав и свобод. Культи­вируя атмосферу взаимоответственных отношений между ря­довыми гражданами и элитой, демократическая политика до­бивается доверия людей, желания лояльно сотрудничать с влас­тями. Соблюдение процедур избирательных циклов, принципа разделения властей, цивилизованных отношений с оппозицией, как правило, исключает из арсенала политического управления средства жесткого социального принуждения, поощряет меха­низмы «самодисциплины и самопринуждения» граждан (Н. Элиас).

Умение использовать основные требования теории принятия решений приобретает особую значимость в периоды интенсив­ных изменений политических систем, их трансформации и мо­дернизации, поскольку в этих условиях нельзя в полной мере опереться на традиции политической жизни и испытанные мето­ды управления государством и обществом.