Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления
.Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления
1. Статья 16 ГК соответствует ст. 53 Конституции РФ, в которой провозглашено, что "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц".
Вслед за Конституцией ст. 16 ГК закрепляет общий принцип имущественной ответственности за причиненный в сфере управления вред. Но если ст. 53 Конституции предполагает возмещение вреда, причиненного только гражданину и только органами государственной власти, то комментируемая статья в качестве потерпевших, которые имеют право на возмещение вреда, называет как граждан, так и юридических лиц, а в качестве причинителей - не только органы государственной власти и их должностных лиц, но и любые государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц.
В статье 16 ГК (как и в ст. 53 Конституции РФ) указано, что вред возмещается государством. При ее применении необходимо различать два возможных варианта: прямую и дополнительную (субсидиарную) ответственность государства.
При прямой ответственности потерпевший адресует свои требования самому государству, от имени которого выступают уполномоченные им органы, а источником возмещения служат средства соответствующих бюджетов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. В указанной форме ответственность государства наступает в случаях, предусмотренных законом.
Примером может служить п. 2 ст. 127 Основ, установивший, что "вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законодательными актами". Еще один пример: ст. 306 ГК, которая предусматривает, что при принятии Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, обязанность возмещать причиненные при этом убытки также возлагается на государство.
При дополнительной (субсидиарной) ответственности государства соответствующие требования адресуются конкретным государственным органам и органам местного самоуправления, которые возмещают вред за счет средств, находящихся в их распоряжении. В силу ст. 120 ГК дополнительную ответственность несет государство как собственник, финансирующий государственные органы. В отличие от прямой дополнительная ответственность не требует специальных указаний в законе, она наступает всегда, если в нем не предусмотрена прямая ответственность.
2. Объем имущественной ответственности за причиненный государственными органами и органами местного самоуправления вред, а также условия и порядок ее наступления определяются нормами, содержащимися в ГК, а также в отдельных законах. Как правило, в них предусмотрено, что обязанность возмещения причиненного вреда возлагается на органы, должностными лицами которых причинен вред, и что вред возмещается в полном объеме.
Так, в ст. 26 Закона о конкуренции, посвященной взысканию убытков, причиненных хозяйствующим субъектам неправомерными действиями (бездействием) органов власти и управления, предусмотрено: "В случае, если принятым в нарушение настоящего Закона актом органа власти или управления, в том числе Антимонопольного комитета РСФСР (территориального управления), либо неисполнением или ненадлежащим исполнением указанными органами своих обязанностей причинены убытки хозяйствующему субъекту, он вправе обратиться в суд или арбитраж с иском к органу власти или управления о возмещении этих убытков".
В статье 60 Закона РФ "О залоге" предусмотрено, что "убытки, причиненные залогодержателю в результате издания акта, указанного в пункте 1 настоящей статьи (речь идет об издании органом государственного управления или органом местного самоуправления не соответствующего законодательству акта. - Авт.), подлежат возмещению в полном объеме соответствующим органом государственного управления или органом местного самоуправления".
Аналогичным образом решается вопрос в ст. 38 Закона о товарных биржах и биржевой торговле: "Высшие и местные органы государственной власти и управления, а также их должностные лица, деяния которых повлекли за собой неисполнение биржевых сделок и (или) нанесение ущерба сторонам сделки, несут полную ответственность и возмещают нанесенный ущерб в полном объеме, включая упущенную выгоду. Ущерб возмещается из соответствующих бюджетов". И здесь есть основания полагать, что адресатом заявленного требования выступают сами органы, должностными лицами которых причинен вред.
В ряде актов по вопросам ответственности содержится лишь общая отсылка к гражданскому законодательству.
Так, ст. 20 Закона РФ от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции"<59> предусмотрено, что "вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям противоправными действиями сотрудника налоговой полиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном уголовным и гражданским законодательством".
В статье 40 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"<60> указано, что "вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством".
Отсылка к общему гражданскому законодательству, как полагаем, означает, что убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, возмещаются соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления на основании ст. 126, 127 Основ.
3. Применительно ко всем рассматриваемым случаям речь идет о возмещении убытков, которые причинены в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.
Признание акта "не соответствующим закону или иному правовому акту" производится в соответствии со ст. 13 ГК.
"Незаконными" в гражданском праве признаются действия, нарушающие не только закон, но и иные нормативные акты любого уровня.
"Бездействие" предполагает невыполнение государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами возложенных на них обязанностей, неосуществление тех действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить.
Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен ущерб, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут и к ним не должны предъявляться требования о возмещении ущерба. На самих должностных лиц может быть возложена материальная ответственность лишь в порядке регресса. Имеется в виду, что орган, возместивший ущерб потерпевшему (либо государство), впоследствии имеет право взыскать уплаченную сумму с виновного должностного лица.
Споры о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, разрешаются в суде, если требования предъявлены гражданином, либо в арбитражном суде, если требования предъявлены организацией или гражданином-предпринимателем<61>.