Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

Государство действует через систему своих органов, наделяемых общей или специальной компетенцией, объем и содержание которой фиксируются в актах, определяющих статус органов. В рамках установленной компетенции органы государственной власти и местного самоуправления могут соответственно от имени Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

По существу, речь идет о действиях, совершаемых самим государством (муниципальным образованием), и, следовательно, правовое значение их определяется тем, совершены ли они в пределах полномочий, предоставленных соответствующему органу государственной власти или местного самоуправления, основаны ли они на этих полномочиях. Компетенция органа может быть определена как в отдельном решении (например, в положении об органе), так и рядом актов, регламентирующих его статус.

Полномочия Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом установлены не столько устаревшим Положением об этом Комитете, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 21 января 1991 года N 35<119>, сколько последующими законодательными актами, указами Президента и постановлениями Правительства, предусматривающими их осуществление от имени РФ, Правительства РФ, Комитета.

Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 93 постановление Совета Министров РСФСР от 21 января 1991 года N 35 "Вопросы государ- ственного комитета РСФСР по управлению государственным имуществом" признано утратившим силу

К примеру, постановлением от 10 февраля 1994 года N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности"<120> к компетенции Госкомимущества России были отнесены дополнительно: осуществление юридических действий, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных предприятий (кроме тех, право осуществления которых делегировано Правительством иным федеральным органам исполнительной власти); передача в установленном порядке государственного имущества, относящегося к федеральной собственности, в полное хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров; контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, закрепленного за федеральными предприятиями и учреждениями, а также переданного в установленном порядке иным лицам.

Федеральным органам исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), было предоставлено право утверждать уставы федеральных предприятий, назначать на должность и освобождать от должности руководителей этих предприятий, заключать, изменять и расторгать контракты с ними, что нашло отражение в принятых положениях о федеральных органах исполнительной власти.

Госкомимущество России является полномочным представителем Правительства РФ по вопросам правопреемства Российской Федерации в отношении имущества бывшей Российской империи, бывшего Союза ССР, в том числе его министерств, ведомств, других организаций и учреждений, а также упраздненных министерств и ведомств Российской Федерации, в отношении федеральной собственности, находящейся за рубежом, за исключением имущества, переданного в оперативное управление федеральным органам исполнительной власти и организациям и учреждениям, а также осуществляет организацию поиска, защиту, надлежащее оформление прав собственности РФ на указанное имущество и управляет им.

Госкомимущество России выступает также учредителем и участником от имени РФ в находящихся за рубежом юридических лицах<121>.

Федеральное казначейство Российской Федерации осуществляет по поручениям Правительства и министра финансов операции со средствами федерального бюджета, совместно с Центральным банком и другими уполномоченными банками обеспечивает управление и обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга страны, организует и осуществляет в установленном порядке размещение на возвратной и платной основе централизованных финансовых ресурсов, находящихся в ведении федерального Правительства<122>, ведение операций по учету государственной казны, в случаях необходимости предъявляет в суды иски по основаниям, предусмотренным законодательством.

Российский фонд федерального имущества, действующий при Правительстве Российской Федерации в качестве специализированного финансового учреждения, на основании Положения о нем, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1993 года N 2173<123>, в пределах полномочий, предоставленных ему Правительством, выступает учредителем акционерных обществ (товариществ), приобретает доли участия (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ). Фонд осуществляет продажу переданных ему в этих целях Госкомимуществом России или его территориальными агентствами долей участия (паев, акций) в капитале акционерных обществ (товариществ), предприятий и иных объектов федеральной собственности; временно (до момента продажи) владеет указанными долями участия (паями, акциями), свидетельствами о собственности на предприятия или иные объекты приватизации и осуществляет в этот период полномочия Российской Федерации как собственника на общих собраниях акционеров (пайщиков).

В Положении о Федеральном управлении по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России, утвержденном постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 сентября 1993 года N 926<124>, к основным задачам Федерального управления отнесено представление интересов государства при решении вопросов, связанных с возбуждением производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятий и принятием решений о проведении санации государственных предприятий.

Федеральному управлению поручено выступать от имени государства как кредитора при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) предприятий вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности в случае неисполнения предприятиями обязательств по платежам в федеральный бюджет или внебюджетные фонды<125>.

Соответствующими органами субъектов Российской Федерации или местного самоуправления Федеральному управлению может быть делегировано право представления интересов собственника при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) предприятий, основанных на государственной собственности соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности.

Федеральное управление вправе осуществлять возложенные на него функции в отношении указанных предприятий при условии передачи ему соответствующих полномочий и финансирования его деятельности за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации или местного бюджета.

Возможен и иной механизм "вступления" государства в гражданские правоотношения. В федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства, нормативных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут быть предусмотрены случаи, когда по их специальному поручению от их имени выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. В этих ситуациях приобретение государством гражданских прав и осуществление им гражданских обязанностей носят (поскольку речь идет о специальных поручениях гражданам или юридическим лицам) опосредованный характер.

В соответствии с гражданским законодательством заключаются договоры на представление интересов государства с гражданами РФ, действующими в качестве представителей государства в органах управления акционерных обществ (товариществ), часть акций (долей, паев) которых закреплена в федеральной собственности.

Предприятиям всех форм собственности может быть предоставлена краткосрочная финансовая поддержка на проведение структурной перестройки производства, для расчетов по целевым кредитам, направленным на закупку оборудования и материалов, для разработки, внедрения и приобретения новейших технологий, оборудования и материалов, в том числе за рубежом.

Краткосрочная финансовая поддержка предоставляется на основании решений Правительства Российской Федерации после заключения между предприятием и Министерством финансов Российской Федерации договора о предоставлении и возврате ссуды<126>.

В области кредитно-финансовых отношений сложился институт "агента Правительства". В соответствующих соглашениях предусматривается, в частности, совершение агентом отдельных операций по поручениям Правительства на основании принимаемых им решений. Не вдаваясь в исследование содержания этого института, заметим, что в правительственном решении, посвященном активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации, обращалось внимание на необходимость уточнения специализации агентов Правительства РФ по работе с внутренними и внешними инвестициями - Государственной инвестиционной корпорации, Российской финансовой корпорации, Российского акционерного инвестиционно-коммерческого промышленно-строительного банка (Промстройбанка России), Российского банка реконструкции и развития, Банка развития предпринимательства, а также координации их деятельности и взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти<127>.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации и предоставление Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям осуществляются Правительством РФ на основе международных договоров, гражданско-правовых соглашений и гарантий от имени Российской Федерации или Правительства РФ. Такие договоры и соглашения, включая предоставление гарантий по кредитам (займам), могут также заключаться от имени федеральных органов исполнительной власти или от имени российских юридических лиц, если они действуют по уполномочию Правительства РФ, оформленному в виде постановления<128>.

Судебная защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством.

Подведомственность судам общей юрисдикции и арбитражным судам дел с участием органов государственной власти и местного самоуправления определена в ГПК РСФСР, Законе Российской Федерации "Об арбитражном суде", АПК Российской Федерации, некоторых других законодательных актах. В целях обеспечения правильного и единообразного решения вопросов подведомственности дел по спорам и жалобам, возникающим в процессе предпринимательской деятельности и вытекающим из гражданских правоотношений либо правоотношений в сфере управления, а также в целях предотвращения случаев необоснованного отказа в правосудии Пленумом Верховного суда РФ и Пленумом Высшего арбитражного суда РФ принято постановление N 12/12 от 18 августа 1992 года "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам", в котором даны разъяснения, относящиеся, в частности, к делам с участием органов государства.

Законодательные акты не всегда позволяют четко разграничить компетенцию арбитражного суда и суда общей юрисдикции. В этих случаях учитывается субъектный состав участников и характер правонарушений, поскольку арбитражный суд разрешает в основном споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности<129>.

К юрисдикции арбитражного суда наряду с экономическими спорами, подведомственными ему в силу прямого указания закона, отнесены споры в сфере управления. В числе их названы, в частности, споры:

- о признании недействительными (полностью или частично) актов государственных и иных органов (адресованных конкретным лицам или группе лиц), не соответствующих законодательству и нарушающих охраняемые законом права и интересы организаций и граждан-предпринимателей;

- о признании недействительными таких актов, связанных с созданием, реорганизацией или ликвидацией предприятий, по заявлениям трудовых коллективов в случае нарушения предусмотренных законами их прав;

- о возмещении убытков, причиненных организациям и гражданам-предпринимателям такими актами, а также возникших в связи с ненадлежащим исполнением указанными органами своих обязанностей по отношению к организациям и гражданам-предпринимателям;

- об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или предпринимательской деятельности граждан;

- об обжаловании решений государственных и иных органов об изъятии у организаций и граждан-предпринимателей денежных средств и иного имущества, а также о возврате незаконно изъятых денежных средств и иного имущества;

- о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств государственными и иными органами, в том числе органами, осуществляющими антимонопольную политику, банками, инспекциями, иными контролирующими органами, если законодательством не предусмотрено списание ими денежных средств в бесспорном порядке;

- о возврате из бюджета денежных средств, списанных в виде экономических (финансовых) санкций, по другим основаниям государственными налоговыми инспекциями и иными контролирующими органами в бесспорном порядке с нарушением требований законодательства.

Требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами.

Споры о признании недействительными актов государственных и иных органов подведомственны арбитражному суду, если эти акты носят ненормативный характер и нарушают охраняемые законом интересы организаций и граждан-предпринимателей<130>.

Если орган управления, издавший акт, который, по мнению истца, является незаконным, был в последующем ликвидирован, арбитражный суд не может отказать истцу в защите его прав и интересов. Суд устанавливает (если в надлежащем порядке не указан правопреемник ликвидированного органа управления), к какому органу перешли функции по изданию соответствующих актов. При установлении такого органа управления он привлекается стороной по делу<131>.

В силу п. 2 ст. 21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" судам общей юрисдикции подведомственно рассмотрение заявлений прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, принятых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Правовые акты, соответствие которых закону вправе проверить суд по заявлению прокурора, могут носить нормативный характер.

Если при рассмотрении заявления прокурора будет выявлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения, так как в этом случае прокурор обязан обратиться в суд с заявлением в порядке искового производства<132>.

Механизм рассмотрения инвестиционных споров, сторонами в которых выступают иностранный инвестор и государство, где осуществляются инвестиции, образует одну из гарантий их защиты.

В судах общей юрисдикции рассматриваются споры иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями с государственными органами Российской Федерации, кроме случаев, определяемых законом и межгосударственными соглашениями<133>.

Верховный суд РФ рассматривает инвестиционные споры, в частности, о размере, условиях или порядке выплаты компенсаций иностранным инвесторам, о возмещении убытков, причиненных иностранным инвесторам в результате выполнения противоречащих законодательству указаний государственных органов либо должностных лиц, вследствие ненадлежащего осуществления такими органами или их должностными лицами предусмотренных законодательством обязанностей по отношению к иностранному инвестору либо к предприятию с иностранными инвестициями, а также жалобы на решения органов государственного управления об изъятии иностранных инвестиций, за исключением споров, которые в соответствии с межгосударственным соглашением или законодательными актами подведомственны Высшему арбитражному суду РФ<134>.

Вопросы разрешения дел, вытекающих из договорных и иных гражданско-правовых отношений между хозяйствующими субъектами государств - участников Содружества Независимых Государств, из отношений этих хозяйствующих субъектов с государственными и иными органами, а также исполнения решений по ним регулируются Соглашением о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности (от 20 марта 1992 года).

По этому Соглашению (ст. 4) дела о признании недействительными полностью или частично не имеющих нормативного характера актов государственных и иных органов, а также о возмещении убытков, причиненных хозяйствующим субъектам такими актами или возникших вследствие ненадлежащего исполнения указанными органами своих обязанностей по отношению к хозяйствующим субъектам, рассматриваются исключительно судом по месту нахождения указанного органа. Соглашением сторон эта компетенция судов не может быть изменена<135>.

Характеризуя положение государственных органов при осуществлении судебного разбирательства, следует отметить возможность участия их в процессе не только в качестве стороны по делу, но и для защиты охраняемых законом прав и интересов других лиц. Отказ указанных органов от заявления (иска), поданного (предъявленного) в защиту интересов другого лица, не лишает это лицо права требовать рассмотрения дела по существу.

Государственные органы могут быть привлечены к участию в процессе для дачи заключения по делу. Согласно ст. 42 ГПК РСФСР органы государственного управления могут также вступить в процесс по своей инициативе для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и для защиты прав граждан и интересов государства.

В законодательных актах называются виды исков, которые могут быть предъявлены соответствующими государственными органами в защиту охраняемых законом прав и интересов организаций и граждан, государственных и общественных интересов. Налоговые и финансовые органы, антимонопольные органы, органы стандартизации, метрологии и сертификации, водного хозяйства, мелиорации, лесного хозяйства и лесоохраны, рыбоохраны, охотничьего хозяйства, природоохранительные, санитарно-эпидемиологической службы - таков неполный перечень государственных органов, наделенных правом участвовать в процессе для защиты в рамках их компетенции государственных и общественных интересов.

Отдельным решением установлен порядок назначения представителей интересов Правительства РФ в судах. В случаях предъявления к нему исковых или иных требований его представителями назначаются на основании распоряжения Правительства (поручения первого заместителя, заместителя Председателя Правительства) соответствующему федеральному органу исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) должностные лица указанных органов. Полномочия представителя должны быть выражены в доверенности. Доверенность выдается за подписью руководителя (заместителя руководителя) соответствующего федерального органа исполнительной власти и оформляется согласно законодательству РФ.

При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявленных к Правительству РФ, руководитель федерального органа исполнительной власти в установленном порядке вносит предложение об обжаловании решения суда либо о мерах по его выполнению<136>.