Глава 19. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления (ст. 294-300)
.Глава 19. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления (ст. 294-300)
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления составляют особую разновидность вещных прав, неизвестную развитому законодательству. Это - вещные права юридических лиц по хозяйственному и иному использованию имущества собственника. Они призваны оформить имущественную базу для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях юридических лиц-несобственников, что невозможно в обычном, классическом имущественном обороте.
Появление и сохранение этих вещных прав в отечественном правопорядке связано с существованием планово-регулируемой, огосударствленной экономики. Государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот "самостоятельные" юридические лица "предприятия" и "учреждения", закрепляя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве. С 60-х годов это право стало именоваться у нас "правом оперативного управления", а впоследствии в законах о собственности было разделено на более широкое по содержанию "право полного хозяйственного ведения", предназначенное для производственных "предприятий", и более узкое "право оперативного управления" - для госбюджетных и аналогичных им "учреждений".
Участниками нормальных рыночных отношений всегда являются собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом, граждане, включая индивидуальных предпринимателей, товарищества и общества, кооперативы и т. д. Сохранение в нашем имущественном обороте "предприятий" и "учреждений"-несобственников свидетельствует о его переходном характере, обусловленном, в свою очередь, переходным характером самой экономики, неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы. К числу таких элементов относятся и вещные права, предусмотренные гл. 19 Кодекса.
Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах "предприятия" и "учреждения". Поскольку "предприятия" с 8 декабря 1994 года могут создаваться лишь на базе государственной и муниципальной собственности (а к ранее созданным и сохраняющимся до 1 июля 1999 года "предприятиям", принадлежащим иным собственникам, в соответствии с п. 5 ст. 6 Вводного закона применяются нормы об унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления), следует признать, что субъектом права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие (ст. 113-114 ГК) как разновидность коммерческих организаций.
Субъектом права оперативного управления теперь могут быть как унитарные (казенные) предприятия (ст. 115), строго говоря, принадлежащие к категории коммерческих организаций, так и учреждения (ст. 120), относящиеся к некоммерческим структурам, а также предприятия, принадлежащие частным собственникам. При этом учреждения могут создаваться как государственными и муниципальными образованиями, так и другими (частными) собственниками - гражданами и юридическими лицами. Они в определенных рамках могут заниматься и приносящей доходы деятельностью, что влечет появление у них особого права на полученное таким образом имущество, которое также можно квалифицировать как право хозяйственного ведения (п. 2 ст. 298).
В связи с этим не соответствуют закону и потому не порождают юридических последствий попытки закрепления имущества на праве оперативного управления за предприятиями, не являющимися казенными, либо доходов, полученных субъектами права оперативного управления от разрешенной собственником предпринимательской деятельности (пп. 6 и 21 устава Российской государственной цирковой компании, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 года N 196<188>), а также попытки наделения филиалов и представительств, не являющихся самостоятельными субъектами права, имуществом на указанных ограниченных вещных правах (разъяснение МВД РФ "О порядке регистрации транспортных средств филиалами и представительствами юридического лица", зарегистрированное Министерством юстиции РФ 3 апреля 1995 года; рег. N 822<189>).
Различие прав хозяйственного ведения и оперативного управления состоит в содержании и "объеме" правомочий, которые они получают от собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее либо предприятию как коммерческой организации, либо учреждению, осуществляющему разрешенную ему собственником предпринимательскую деятельность, в силу этого является более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям.
Вместе с тем оба этих вещных права значительно сужены по сравнению со своими прототипами, закреплявшимися ранее в законах о собственности. Такой подход вызван необходимостью более строгого контроля собственника, прежде всего публичного (государственного или муниципального), за целенаправленным характером деятельности созданных им юридических лиц-несобственников. В условиях развития рыночных отношений и появления сильного частного сектора экономики конструкции таких ограниченных вещных прав, как и их субъектов-несобственников, обнаружили свои очевидные слабости и недостатки, скрытые прежними условиями хозяйствования. Один из основных недостатков состоит в значительных возможностях злоупотребления такими организациями (а точнее говоря, их органами) предоставленной им собственником экономической свободой, используемой отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях. Именно поэтому право хозяйственного ведения ни по названию, ни по содержанию уже не является "полным", близким к праву собственности.
В соответствии со ст. 294 ГК право хозяйственного ведения - это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами.
Поскольку имущество, передаваемое унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия, сам собственник уже не может осуществлять в отношении этого имущества по крайней мере правомочия владения и пользования (а в значительной мере - и правомочие распоряжения). Следует учитывать и то, что имуществом, находящимся у предприятий на праве хозяйственного ведения, они отвечают по своим собственным долгам и не отвечают по обязательствам создавшего их собственника, поскольку оно становится "распределенным" государственным или муниципальным имуществом (ср. абз. 1 п. 4 ст. 214 и абз. 1 п. 3 ст. 215).
В отношении такого имущества собственник-учредитель сохраняет правомочия, предусмотренные п. 1 ст. 295 ГК, то есть он вправе создать предприятие-несобственника (включая назначение директора, утверждение устава и определение объема правоспособности); реорганизовать и ликвидировать его (только в этой ситуации допускается изъятие и перераспределение переданного собственником предприятию имущества без согласия последнего, но, разумеется, с соблюдением прав и интересов его кредиторов); осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (в частности, проведение периодических проверок его деятельности); получать часть прибыли от использования переданного предприятию имущества. В отличие от ранее действовавшего Закона о собственности ГК не предусматривает необходимости заключения учредителем-собственником какого-либо договора со своим унитарным предприятием, хотя наличие у него "права на получение части прибыли" не исключает возможности согласования размера этой части с предприятием, если она прямо не определена в утвержденном собственником уставе. Детальный порядок осуществления этих прав должен предусматриваться специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
Вместе с тем теперь невозможно, как ранее, говорить о полной самостоятельности и свободе унитарного предприятия за пределами перечисленных правомочий и возможностей собственника-учредителя. Осуществление принадлежащих ему правомочий может быть дополнительно ограничено специальным законом или даже иными правовыми актами. Из правомочия распоряжения в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК теперь изъята возможность самостоятельного, без предварительного согласия собственника (в лице соответствующего комитета по управлению имуществом), распоряжения недвижимостью. Продажа, сдача в аренду или в залог, внесение в качестве вклада в уставный или складочный капитал обществ и товариществ и иные формы отчуждения и распоряжения недвижимым имуществом не допускаются без согласия собственника (в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 14 октября 1992 года N 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду" полномочия арендодателя при сдаче в аренду недвижимости, закрепленной за такими предприятиями, принадлежат соответствующим комитетам по управлению имуществом, а не самим предприятиям). Аналогичные ограничения ранее уже были предусмотрены п. 7 постановления Правительства РФ от 10 февраля 1994 года N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности"<190>.
Что касается движимого имущества, то им предприятие распоряжается самостоятельно, если только законом либо иным правовым актом не будут предусмотрены соответствующие ограничения (абз. 2 п. 2 ст. 295). Таким образом, даже подзаконным актом федерального правительства возможно ограничение права унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения государственным или муниципальным имуществом, в том числе движимым.
Вместе с тем Кодекс не предусматривает возможности для учредителя-собственника произвольно ограничивать правомочия по владению и пользованию закрепленным за унитарным предприятием имуществом, в частности изымать его без согласия такого предприятия (если речь не идет о его ликвидации или реорганизации). Подобные ограничения во всяком случае не могут устанавливаться иными (подзаконными) правовыми актами. С этой точки зрения указание на возможность изъятия у федерального предприятия имущества, используемого им не по целевому назначению, содержащееся в п. 7 названного постановления Правительства РФ, не может быть признано соответствующим правилам ГК, а потому и не подлежит применению (п. 5 ст. 3 ГК).
Право оперативного управления в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
Собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативного управления излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК). Из этого следует, что изъятие имущества у учреждения или казенного предприятия возможно лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по усмотрению собственника, что допускал ранее действовавший Закон о собственности.
Кодекс специально регламентирует объем правомочия распоряжения, принадлежащего субъекту права оперативного управления. Казенное предприятие не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться ни движимым, ни недвижимым имуществом собственника без его специального согласия, если только речь не идет о производимой им (готовой) продукции (п. 1 ст. 297). В отношении последней ГК устанавливает иной порядок: этой продукцией казенное предприятие по общему правилу может распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом либо иными правовыми актами. Иначе говоря, никаким имуществом, кроме готовой продукции, казенное предприятие не вправе распоряжаться самостоятельно (без согласия собственника).
Собственник устанавливает также и порядок распределения доходов казенного предприятия, не согласуя его с самим предприятием (п. 2 ст. 297 ГК), что отличает его возможности от аналогичных возможностей по отношению к обычному унитарному предприятию, где он вправе получить лишь часть прибыли от своего имущества. В действующем законодательстве эти и другие особенности правового режима имущества казенных предприятий предусмотрены в Типовом уставе казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года N 908 (см. сноску 139) и действующем в части, не противоречащей соответствующим правилам ГК.
Что касается учреждения, то оно в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК вообще лишено права распоряжения, в том числе и отчуждения, закрепленным за ним имуществом или имуществом, полученным по смете, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых им по смете в соответствии с их целевым назначением. Таким образом, учреждение даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество собственника. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.
Особенностью правового положения учреждения как финансируемой собственником некоммерческой организации является возможность осуществления им "приносящей доходы" (то есть предпринимательской) деятельности в соответствии с учредительными документами, то есть с закрепленным в них разрешением собственника. Полученные от ведения такой деятельности доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в "самостоятельное распоряжение" учреждения и учитываются им на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК).
Данное правило закона основано на возможности неполного финансирования собственником всех необходимых потребностей созданного им учреждения и вызванной этим необходимости ограниченного участия учреждений-несобственников в имущественном обороте в качестве, близком к роли унитарных предприятий. В связи с реализацией указанной возможности учреждение получает два вида имущества, закрепленных за ним на различном правовом режиме и даже по-разному оформленных.
Одна часть имущества учреждения, полученная им от собственника по смете, находится у него на праве оперативного управления. Другая часть, "заработанная" самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, находится в режиме особого вещного права, прямо не названном законодателем. Однако характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно - право хозяйственного ведения. Ведь перечень вещных прав, в отличие от прав обязательственных, является закрытым (п. 1 ст. 216 ГК) и не может включать права, прямо не предусмотренные законом. В действовавшем ранее законодательстве аналогичная ситуация разрешалась прямым указанием в п. 2 ст. 48 Основ на принадлежность данного имущества учреждению на праве полного хозяйственного ведения. Соответственно этому к праву учреждения на полученное им таким образом имущество применяются правила ст. 295 ГК.
Кодекс специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения (п. 2 ст. 299). Из этого прямо вытекает, что данные результаты становятся объектом права собственности учредителей предприятий и учреждений, а не самих этих юридических лиц. Ведь имущественной базой для их появления стало имущество собственника-учредителя, находящееся у предприятия или учреждения на ограниченном вещном праве.
Следовательно, предприятие или учреждение ни при каких условиях не может стать субъектом права собственности, что лишает всякой почвы рассуждения о возможности появления "права собственности трудовых коллективов", "права собственности работников" или их "коллективной собственности" на какую бы то ни было часть имущества предприятия или учреждения, включая и фонды участия в прибылях или фонды экономического стимулирования. Все это имущество полностью остается объектом права собственности учредителя.
Право хозяйственного ведения или оперативного управления на имущество собственника возникает у предприятия или учреждения с момента фактической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (п. 1 ст. 299 ГК). Таким моментом можно считать дату утверждения баланса предприятия или поступления имущества по смете. Важность этого момента связана с тем, что начиная с него на предприятие или учреждение переходят обязанности по сохранности соответствующего имущества, закрепленного за ними собственником, и они вправе и обязаны рассчитываться этим имуществом по обязательствам перед своими кредиторами, тогда как учредитель-собственник по общему правилу уже не отвечает этим имуществом перед своими кредиторами.
Прекращение названных вещных прав происходит не только по общим основаниям прекращения соответствующих правоотношений, но и в случаях правомерного изъятия имущества собственником (по основаниям, допускаемым законом). Важно, что в соответствии с п. 3 ст. 299 ГК в качестве таких общих оснований названы основания прекращения права собственности. Это означает, что изъятие данного имущества помимо воли самих предприятий и учреждений допустимо лишь в том же порядке и при тех же условиях, что и изъятие имущества у собственников (ст. 235). Исключение из этого правила составляют те случаи, которые отражают ограниченный характер прав названных субъектов: например, они не вправе прекращать свои правомочия путем отказа от прав на имущество в порядке, предусмотренном ст. 236 ГК, ибо это нарушает право собственности на данное имущество их учредителя. В предусмотренных законом случаях учредитель может сам изъять у них соответствующее имущество. В целом же за ними сохраняются все способы охраны своих прав, свойственные субъектам вещных прав и действующие в отношении всех третьих лиц, включая и самого собственника.
Вещный характер прав хозяйственного ведения и оперативного управления проявляется в сохранении их действия в случае смены собственника (ст. 300 ГК). Смена собственника государственного или муниципального предприятия возможна лишь путем передачи этого предприятия от одного публичного собственника к другому (в противном случае речь должна идти о приватизации имущества предприятия, осуществляемой по правилам специального законодательства). Учреждение же может быть объектом права собственности любых лиц. В обоих случаях речь идет о предприятии или учреждении как имущественном комплексе (ст. 132 ГК), а не как о самостоятельном субъекте права, то есть, по сути, об имуществе, закрепленном за этими юридическими лицами.