Статья 3

Статья 3

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Комментарий к статье 3

1. Эта статья раскрывает содержание двух важнейших принципов, изложенных в ст. 1 Конституции: демократизма и республиканской формы правления.

Многонациональный народ Российской Федерации провозглашен единственным носителем суверенитета (властного верховенства -государственного, народного, национального) и единственным источником государственной власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю.

Разумеется, эта воля не безгранична. Существует и признается суверенитет каждой человеческой личности. Человек, его права и свободы по Конституции - высшая ценность, поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать эти права и допуская их ограничение или даже отмену только временно и в особо предусмотренных Конституцией исключительных случаях. Провозглашая и закрепляя некоторые объективно необходимые принципы политического, экономического, социального и юридического характера, Конституция предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них государственной властью, но не допускает отказа от них. Речь идет об объективно необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов и всей окружающей среды). Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя история знает немало примеров, когда "воля народа" (в кавычках и без) вела к огульному отрицанию этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится вновь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из 89 ее субъектов - в республиках и в равноправных с ними краях, областях, городах федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы местного самоуправления.

Таким образом, народ выступает как носитель власти как минимум на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (возможно, также многонациональный) каждого из субъектов Российской Федерации и как народ (население) территориальных единиц, где действует местное самоуправление.

2. В части 2 комментируемой статьи Конституции речь идет о двух формах народовластия: прямой (непосредственной) и непрямой, косвенной (представительной).

Непосредственное народовластие осуществляет непосредственно народ путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума).

Представительную демократию осуществляет не народ непосредственно, а органы, действующие по поручению народа, представляющие его. Таковыми являются, прежде всего, избираемые народом органы государственной власти - как коллегиальные (например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, носящие различные наименования парламенты субъектов Российской Федерации, городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент Российской Федерации, президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т.д.), а также органы местного самоуправления. Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени народа имеет ряд степеней: первая (органы, прямо избираемые народом, - например, Государственная Дума), вторая (органы, образуемые представительными органами первой степени, - например, Уполномоченный по правам человека), третья (например, половина состава Счетной палаты, формируемая Советом Федерации, который в свою очередь относится к органам второй степени) и т.д. Некоторые органы государственной власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по представлению Президента Российской Федерации Государственной Думой (Председателя Центробанка Российской Федерации) или Советом Федерации (судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора Российской Федерации и др.).

В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного поручения занимать определенный государственный пост и исполнять связанные с ним властные функции.

3. Положение ч. 3 комментируемой статьи развивает положения ее ч. 2 о непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум одной из форм высшего выражения этой власти.

С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное первым, придает и наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной жизни производится референдумом и является окончательным. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в процедуре предварительного одобрения проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. Референдумом были приняты Конституция Франции 1958 г., решение Соединенного Королевства Великобритания и Северная Ирландия о вступлении в состав Европейского экономического сообщества (1972 г.), решения Норвегии об отклонении присоединения к ЕЭС (1972 и 1994 гг.). Референдумами ежегодно решаются в Швейцарии и ее кантонах многие и гораздо менее значительные вопросы. Решение народа Белоруссии об интеграции с Россией было принято референдумом в 1995 г.

С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например о проекте Конституции, состоящем из сотен предписаний, каждое из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только "да" или "нет" один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т.д.

Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина. Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть дан односложный ответ. На этом основана распространенная практика решения вопросов о принятии новой Конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

Референдум Российской Федерации, согласно п. "в" ст. 84 Конституции, назначает Президента Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Это положение обычно понимается в том смысле, что названный закон должен урегулировать весь порядок проведения референдумов Российской Федерации.

Порядок проведения референдума субъекта Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, правами ее граждан (ст. 32), ее федеративным устройством (ст. 73) должны определять законы этого субъекта Российской Федерации. Это относится и к референдумам в системе местного самоуправления, предусмотренным в ст. 130 Конституции Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) подробно определяет понятие референдума, порядок его назначения, подготовки к его проведению, голосования и определения его результатов (см. комментарий к ст. 84).

Чтобы ответ "да" или "нет" на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен и убедителен, этот вопрос - или если вопросов несколько, то каждый из них - должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов государства или выявляющие общественное мнение по иным наиболее важным вопросам.

В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России обратимся к вопросу о юридическом значении результатов референдума СССР 17 марта 1991 г. Ряд политических партий, ссылаясь на его результаты, ставят вопрос о восстановлении Союза ССР. Этот референдум был проведен в соответствии с Законом СССР от 27 декабря 1990 г. "О всенародном голосовании (референдуме СССР) " (ВВС СССР, 1991, N 1, ст. 10) на основании постановления Верховного Совета СССР от 16 января 1991 г. "Об организации и мерах по обеспечению проведения референдума ССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик" (ВВС СССР, 1991, N 4, ст. 87).

Вопрос, изложенный в заглавии этого постановления (о сохранении СССР), сформулирован значительно шире в ст. 1 этого постановления ("провести... референдум СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик" и еще шире в ст. 2 в формулировке вопроса, выносившегося на референдум: "Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?" 25 февраля 1991 г. Верховный Совет СССР в своем новом постановлении от 16 января дал еще одно понимание этого вопроса; речь шла не о принятии закона или иного решения, а о выявлении отношения граждан СССР якобы только к одной проблеме - сохранению и обновлению федеративных отношений между республиками Союза. Фактически же сохранение и обновление - это два различных вопроса, и их следовало бы ставить раздельно. Кроме того, речь шла не только об отношениях между республиками, но также - и в случае сохранения СССР - об отношениях между союзным центром и " суверенными" республиками.

Итак, граждане должны были ответить "да" или "нет" фактически на целый перечень вопросов. Сохранить ли Союз ССР? Обновить ли его? В каком положении должны быть "республики", т.е. должны ли быть равноправны союзные и автономные республики, о чем шла активная общественная дискуссия? Должны ли они быть суверенными? Речь идет о сохранении уже обновленного Союза? Но ведь он еще не был обновлен, и шла напряженная борьба по вопросам о содержании этого обновления. Как можно было сохранять СССР как федерацию равноправных республик, если он фактически был не федеративным, но унитарным бюрократически-централизованным государством, а его республики, даже союзные, вовсе не были равноправны? Ведь сохранять можно только то, что уже есть, а преобразование того, что есть, не сводится только к его сохранению. Почему речь шла о гарантировании только прав человека, но не прав гражданина любой национальности? Наконец, постановление от 16 января 1991 г. предусматривало определение результатов голосования по Союзу ССР в целом "с учетом итогов голосования по каждой республике в отдельности", не придавая последним никакого практического значения.

Неудивительно, что постановка такого одного вопроса на референдум, предмет которого сокращенно был назван "сохранением СССР", была воспринята многими как тенденциозная попытка манипулирования общественным мнением вместо выяснения его подлинного содержания.

В ответ на это - а отчасти и поэтому - "высшие органы власти отдельных республик" стали фактически блокировать проведение референдума, пытаться "подменить формулу референдума... дополнить ее другими вопросами республиканского и местного значения либо провести взамен общесоюзного референдума республиканские опросы, плебисциты и т.п.", о чем говорится в упомянутом постановлении Верховного Совета СССР от 25 февраля 1991 г. о ходе выполнения его постановления от 16 января 1991 г. В нем Верховный Совет СССР также заявляет, что "в поставленном на референдум вопросе... не говорится об изменении или закреплении какого-либо статуса республик". В этом постановлении утверждается далее, что в связи с референдумом не происходит "вмешательства во внутренние дела суверенных республик". Но эти утверждения опровергаются текстом данного постановления: решения органов государственной власти республик, противоречащие навязываемой противоречивой формуле референдума, были объявлены незаконными и не подлежащими исполнению; местным органам власти республик, трудовым коллективам и общественным объединениям предоставлялось "право" вопреки воле высших органов власти республик образовывать участки, округа, создавать комиссии референдума, которые вступали бы в непосредственную связь с центральной (т.е. всесоюзной) комиссией референдума, и т.д.

Результаты референдума, полученные таким образом, вряд ли можно рассматривать как убедительное выражение общественного мнения, тем более что он происходил практически еще в условиях однопартийной системы, при антидемократической власти аппарата КПСС и его номенклатуры, что отразилось и в характере вопроса, внесенного на референдум, и во всей организации его проведения. На референдуме 17 марта 1991 г. большинство ответило "да". Интерпретация этого ответа в связи с многозначностью и запутанностью вопроса, вынесенного на референдум, - дело сложное. Но даже если бы в тот момент общественное мнение страны в целом и каждой из ее республик в отдельности было за сохранение СССР, то невозможно отрицать, что бурные события весны, лета и осени 1991 г., в особенности путч реакционного крыла руководства КПСС, создавшего ГКЧП, наводнившего Москву войсками и пытавшегося захватить власть, существенно изменили общественное мнение. Например, в декабре 1991 г. референдум на Украине дал подавляющее большинство голосов за ее полную независимость и выход из СССР. Это новое состояние общественного мнения отражали и решения парламентов республик, ратифицировавших Беловежское соглашение президентов России, Украины и Белоруссии, вместо СССР создавших СНГ, к которому, выходя из СССР, примыкали и другие бывшие союзные республики.

Этот практический опыт доказывает не только юридическую ничтожность попыток отрицать значение распада СССР и создания СНГ в соответствии с волей народов, но и недопустимость вынесения на референдум неоднозначных, противоречащих вопросов, позволяющих сбить с толку общественное мнение, манипулировать им в тех или иных целях, делающих невозможным выявление действительного мнения и воли народа.

Столь же ошибочна практика Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, которые в 1992-1993 гг. неоднократно незаконно отказывали в проведении ряда референдумов (о праве собственности на землю и др.), которых требовало предусмотренное Конституцией России количество граждан или народных депутатов.

Свободные выборы - важнейшая, широко применяемая форма непосредственной демократии, в итоге которой граждане формируют выборные органы государственной власти, в своей деятельности осуществляющие представительную демократию.

Свобода выборов выражается в том, что граждане избиратели обладают полной возможностью по собственной воле, без всякого принуждения участвовать в выборах, включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование за или против кандидатов, в общественном контроле за работой избирательных комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных процедурах в соответствии с законом.

Общие конституционные предписания, относящиеся к выборам и содержащиеся в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы только в ст. 81, содержащей ряд положений об избрании Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 81) и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным законом. Обсуждается вопрос о создании проекта Избирательного Кодекса Российской Федерации.

4. Положения ч. 4 комментируемой статьи можно рассматривать как определенные выводы на будущее из опыта борьбы за подлинное народовластие в нашей стране. Конституционной может быть признана только такая власть, органы которой, порядок их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены Конституцией и основанными на ней законами, но на практике соответствуют конституционным требованиям. С этой точки зрения были противоправны многочисленные самозваные "белые", "красные", "зеленые" и т.п. власти, создававшиеся в годы гражданской войны в различных местностях, опиравшиеся на насилие, а также на поддержку незначительного, но активного антидемократического меньшинства.

Явно антиконституционной была фактическая узурпация государственной власти в СССР аппаратом единственной легальной партии и его номенклатурой под лозунгом "руководящей и направляющей роли", не связанная результатами очередных и непременно демократических выборов, несовместимая ни с властью трудового народа, ни со структурой государственного аппарата и полномочиями органов государственной власти, ни с демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций, но на практике превращенными в фикции. Антиконституционным было и создание "комитетов спасения", - как ГКЧП на общесоюзном уровне, так и местных комитетов "чрезвычайного положения" и т.п. в ряде республик и областей с целью противозаконного и антинародного вооруженного захвата или удержания власти в период краха советской системы (1989-1991 гг.). Поэтому Конституция Российской Федерации запрещает присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает, что такие действия влекут за собою преследование по федеральному закону.

Конкретные формы ответственности за такие преступления определены Уголовным кодексом РСФСР. Можно назвать ст. 70 в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 сентября 1989 г. и Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 г. (ВВС РСФСР, 1989, N 37, ст. 1074; ВВС РФ, 1992, N 44, ст. 2470), озаглавленную "Призывы к насильственному изменению конституционного строя", предусматривающую наказание за публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя или захвату власти, а равно массовое распространение материалов, содержащих такие призывы", в виде лишения свободы сроком до 10 лет.