Статья 4

Статья 4

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

См. Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г.

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Комментарий к статье 4

1. Современное понятие суверенитета существенно отличается от традиционного представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма и этатизма в XVI - XVII веках и сводящегося к независимости государства от любой другой власти как внутри государства, так и вне его. Независимость государства внутри страны сегодня ограничена конституционно признанием того: что источником государственного суверенитета является народный суверенитет (ч. 1 ст. 3 Конституции); что человек, его права и свободы есть высшая ценность, которую государство обязано признавать, соблюдать и защищать (ст. 2) от нарушения, в частности государственными органами (ст. 45, ч. 2 ст. 46 и др.), при том что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), а ограничение этих прав и свобод государством может иметь место только в определенных исключительных случаях (ч. 5 ст. 13, ст. 55, ч. 1 ст. 56, ч. 2 ст. 63 и др.); что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18); что за субъектами Российской Федерации сохраняется вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73); что местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий в решении местным населением вопросов местного значения (ст. 12, 130-133 Конституции Российской Федерации).

Очевидные ограничения государственного суверенитета имеют, так сказать, внешнюю направленность. Народ Российской Федерации, принимая Конституцию и при этом "сознавая себя частью мирового сообщества" (см. преамбулу), признал: что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее внутреннего права. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 67, ст. 69 и др.); что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ч. 1 ст. 17); что в соответствии с международными договорами Российской Федерации каждый вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46).

Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, но это ограничение ее суверенитета Конституция связывает с сужением ее права даже на заключение таких договоров - оно возможно, только если это не влечет ограничения прав и свобод человека и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Некоторые полезные ограничения этого рода связаны с членством России в ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других экономических, экологических и иных международных организациях, с заключением многих международных договоров, которые согласовывают и ставят в зависимость друг от друга волю государств-участников. Вступление России в Совет Европы влечет за собой необходимость пересмотра некоторых положений законодательства, касающегося прав и свобод человека и гражданина, создания условий для беспрепятственного обращения граждан в Европейский суд по правам человека и т.д.

Разумеется, перечисленные ограничения, характерные для всех цивилизованных стран конца XX века и добровольно принятые народами и государствами, выражают объективно необходимую тенденцию дальнейшей гуманизации, демократизации общества.

Наиболее значительные ограничения государственного и национального суверенитета устанавливают для себя государства-члены таких сообществ, как, например Европейский Союз. В таких сообществах или союзах создаются надгосударственные органы, решения которых имеют прямое действие в странах-членах независимо от национальных властей.

По этому пути движутся и некоторые другие интеграционные союзы (в СНГ, в Южной и Центральной Америке и т.д.).

В связи с созданием в рамках СНГ интеграционных группировок различных уровней сотрудничества, включая создание надгосударственных органов для руководства процессом интеграции, лидеры стран-членов в то же время постоянно подчеркивают необходимость полного сохранения суверенитета этих стран, добровольности их участия в интеграции, права на свободный выход из таких группировок и из СНГ.

Формулировка ч. 1 комментируемой статьи получила развитие и конкретизирована в других положениях Конституции - это и преамбула, где говорится о сохранении исторически сложившегося государственного (а значит, и территориального) единства Российской Федерации; ч. 2 ст. 6, где речь идет о территории Российской Федерации, в пределах которой каждый ее гражданин обладает всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные в Конституции; ст. 71, в которой территория России отнесена к федеральному ведению; ч. 1 ст. 74, которая не допускает на территории Российской Федерации установления таможенных границ, пошлин и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; ч. 1 ст. 76, согласно которой на всей территории Российской Федерации ее федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие, и др. (см. комментарий этих статей).

2. Суверенитет России юридически выражен в верховенстве на ее территории российской Конституции и федеральных законов.

Это положение следует понимать в сочетании с другими положениями Конституции. Хотя в ч. 2 ст. 4 Конституция и федеральные законы названы рядом (чтобы подчеркнуть их верховенство над другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации), хотя эти законы, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, правовая сила, уровень верховенства Конституции и федеральных законов различны. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России; законы же, в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Поэтому ясно, что, говоря о верховенстве федеральных законов наряду с Конституцией, ст. 4 имеет в виду некоторые непременные условия - соответствие этих законов федеральной Конституции, их принятие и опубликование в установленном этой Конституцией порядке (ч. 3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции Российской Федерации, а также федеральных законов, соответствующих Конституции.

Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 5, 11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной власти (ст. 11, 80-129, 134-137).

Именно Конституция закрепляет, а основанные на ней федеральные законы конкретизируют признание Россией высшей силы некоторых принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных органов (ч. 3 ст. 46).

Именно Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных властей правомочия субъектов Российской Федерации (ст. 73) и местного самоуправления (ст. 12, 130-133).

Таким образом, верховенство Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов является одним из важнейших принципов всего конституционного права, а следовательно, и всего законодательства в России. Акты, не соответствующие Конституции Российской Федерации, подлежат отмене в установленном порядке. В случае явного противоречия между Конституцией Российской Федерации и законом исполнению подлежит Конституция. Это - важнейшее выражение ее верховенства.

Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции, и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента, актом Правительства и т.п.) решается в пользу федерального закона.

Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации решается в зависимости от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если данный вопрос Конституцией Российской Федерации, Федеральным договором или иным договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации отнесен к предметам ведения и полномочиям Российской Федерации, то действует федеральный закон. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам, в которых субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).

Суверенитет Российской Федерации, верховенство ее Конституции и соответствующих ей федеральных законов особенно важны в связи с ее провозглашением федеративным, демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий между двумя конституционными уровнями государственной структуры (федерация, ее субъекты), а также местным самоуправлением и гибкой системы их согласования. Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина, устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной согласованности Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации.

3. С вопросами о суверенитете и территории Российской Федерации связана и проблема изменения состава субъектов Российской Федерации. Конституция не только относит вопросы федеративного устройства и территории к ведению Российской Федерации (ст. 71), но и прямо предусматривает возможность принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ст. 137), не упоминая о возможности выхода из ее состава. (О соотношении территориальной целостности Российской Федерации и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов см. комментарий к преамбуле Конституции.)

Часть 3 комментируемой статьи посвящена внешнеполитическому, межгосударственному аспекту суверенитета Российской Федерации. Целостность и неприкосновенность ее территории, пространственные пределы ее суверенных прав, как выражение ее суверенитета в отношениях с другими государствами, предусмотрены многочисленными международно-правовыми актами. В их числе - Устав ООН, Устав Совета Европы, основополагающие документы СНГ и др. Защита и обеспечение целостности и неприкосновенности территории от опасности нападения со стороны других государств является одной из функций Российской Федерации, как и любого государства. Некоторые государства имеют территориальные претензии к России; такие вопросы должны решаться только мирными средствами в соответствии со справедливыми материально-правовыми и процедурными требованиями международного права.