Статья 5

Статья 5

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Комментарий к статье 5

1. В части 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа), области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа), города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная область) - национально-территориальное государственное образование, входящее в Хабаровский край; автономные округа (появились в 30-е гг. и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются национально-территориальными государственными образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края (два округа) или области (семь округов), имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий. Фиксация названных форм в юридическом смысле предполагает, что субъекты Российской Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.

Формально различаясь, субъекты Российской Федерации (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее их понятие "субъект Российской Федерации". Оно впервые появилось в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами федерации.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 комментируемой статьи), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания и др. (см. комментарий к ст. 66 Конституции).

Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они отражены в федеральной Конституции, которая, например, именует республики государствами (ч. 2 комментируемой статьи), допускает установление ими собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68 ), предполагает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они, видимо, должны иметь договорную или законодательную основу и быть обусловленными конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями. Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации, по существу, становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Российской Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях и в России вообще.

2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте - различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х гг. В указанном качестве она наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции 1937 г. (п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации - прерогатива не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115) 1978 г., а специализированного органа конституционного - контроля Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции 1993 г.).

Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу, а также гражданство. Возможность введения последнего подтверждается, например, п. 2 ст. II Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (Российская газета, 17 февраля 1994 г.). При этом должны учитываться положения Конституции Российской Федерации.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав - конституционноподобный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн.

3. Часть 3 комментируемой статьи говорит о принципах, основах федеративного устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).

Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной "Федеративное устройство". В комментируемой же части статьи сформулированы основы данного устройства. Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Российской Федерации (см. комментарии к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18), важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой органов государственной власти - Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными судами, Прокуратурой Российской Федерации и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации (см. комментарии к соответствующим статьям).

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, - ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной и субъекта федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского Края. - Российская газета, 1 февраля 1996 г.), ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации (ч. 1 ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий (см., например, Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации". - Российская газета, 16 марта 1996 г.); судебный контроль (ст. 46, 125), прокурорский надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ч. 2 ст. 77), Президент Российской Федерации наделяется правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (см. комментарий к ст. 71, 72, 73). Оно осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Федеральным законом устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из сказанного можно сделать вывод, что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится в развитии во времени, в пространстве и по кругу субъектов федерации.

Разграничение властей по вертикали обеспечивается Президентом Российской Федерации. Споры в данном отношении могут разрешаться Конституционным Судом Российской Федерации.

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Конституция определяет данный принцип как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 100 народов, он имеет особое значение.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комментарии к соответствующим статьям).

Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий согласуются с международно-правовыми нормами (см., например, Конвенцию МОТ N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах", Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, принятую Советом Европы 1 февраля 1995 г.), что создает предпосылки для равенства в конечном счете в социальных результатах.

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество придается ему Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), в соответствии с которыми "все народы имеют право на самоопределение", и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".

Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. (ВВС РСФСР, 1990, N 2, ст. 22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция Российской Федерации, следуя этому положению, допускает принятие в федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете и ряда законодательных актов Республики Татарстан о проведении референдума (ВКС, 1993, N 1, с. 43-52) отмечалось, что право на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта федерации права на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.

Конституция Российской Федерации обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (Международное право в документах. М, 1992, с. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны". Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении определил, что при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание и уважение прав других, в противном случае "будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом"; "не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека". Указанные выводы Суда нашли также подтверждение в его постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).

4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует, что все субъекты федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией Российской Федерации (см. комментарии к ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 135, 136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.