Статья 6

Статья 6

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

О гражданстве Российской Федерации см. Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. N 1948-1

Комментарий к статье 6

1. Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в той же гл. 1 устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации (ст. 6). Это обусловлено тем, что гражданство - первичный элемент конституционно-правового статуса личности, определяющего ее взаимоотношения с государством.

Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими их законодательными положениями. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции гражданство в Российской Федерации относится к ведению федерации, а п. "а" ст. 89 возлагает решение вопросов гражданства Российской Федерации на Президента Российской Федерации. Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г. (ВВС РФ, 1992, N 6, ст. 243; 1993, N 29, ст. 1112; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496). Определенный в Законе механизм его реализации конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386 в редакции Указа от 27 декабря 1993 г. N 2299 (САПП РФ, 1994, N 4, ст. 302). Нормы о гражданстве содержатся и в ряде других актов, например конституциях республик, Семейном кодексе, а также в международных договорах Российской Федерации.

В преамбуле Закона о гражданстве сформулировано само понятие этого правового института. Гражданство - устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Часть 1 ст. 6 Конституции закрепляет два основополагающих принципа российского гражданства - оно является единым и равным независимо от оснований приобретения.

Федеративное устройство России, наличие в ее составе государств-республик обусловливает существование, наряду с гражданством Российской Федерации, гражданства республик. В связи с этим принцип единого гражданства приобретает особую значимость. Он конкретизирован в ч. 2 ст. 2 Закона о гражданстве и означает, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе федерации, являются одновременно гражданами этой республики.

Прекращение гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение гражданства республики (ч. 2 ст. 22 Закона).

Наличие у лица гражданства Российской Федерации и гражданства республики не означает, что он имеет двойное гражданство. Это два уровня правовых связей человека - с федеративным государством и с его субъектом - в рамках единого гражданства. Не может быть такого положения, когда гражданин республики не является одновременно гражданином Российской Федерации. А такая возможность вопреки федеральной Конституции предусмотрена, например, в ч. 7 ст. 11 Конституции Республики Дагестан. Противоречило бы федеральной Конституции и установление республиканскими актами каких-либо условий приобретения гражданином Российской Федерации гражданства республики, кроме постоянного проживания на ее территории.

Вообще следует констатировать неопределенность в соотношении федеральной и республиканской регламентации вопросов гражданства.

Неопределенность и противоречивость в решении данного вопроса особенно наглядно проявились в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (Российская газета, 17 февраля 1994 г.). Статья IV Договора относит к ведению федерации и ее органов "гражданство в Российской Федерации" (что соответствует ст. 71 федеральной Конституции), ст. III к совместному ведению органов власти федерации и Республики Татарстан - " общие и коллизионные вопросы гражданства", а ст. II к исключительному ведению республики - "вопросы республиканского гражданства". Все это создает возможность для подрыва республиканскими актами принципа единства гражданства.

Отнесение ст. 71 Конституции Российской Федерации к исключительному ведению федерации "гражданства в Российской Федерации" (п. "в"), а не только вопросов "гражданства Российской Федерации", означает, что федерация регламентирует как федеральное гражданство, так и обязательные для субъектов федерации общие правила, касающиеся гражданства. В то же время в конституциях большинства республик установлено, что гражданство такой-то республики приобретается и прекращается в соответствии с республиканским законом, т.е. считается вопросом исключительного ведения республики.

В связи с этим необходимо более четкое законодательное определение соотношения федеральной и республиканской компетенции по вопросам гражданства. В Законе о гражданстве установлено лишь, что республики должны привести свое законодательство в соответствие с данным Законом (ч. 2 ст. 50), а также что Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации при рассмотрении ходатайств и представлений по вопросам гражданства учитывает мнение той республики в составе федерации, на территории которой лицо намерено поселиться, о целесообразности его приема в российское гражданство или восстановления в нем (ч. 2 ст. 34).

Конституционный принцип равного гражданства означает, что оно является таковым для всех российских граждан независимо от оснований приобретения. Не устанавливаются никакие ограничения, различия в правовом статусе граждан, категории граждан в зависимости от того, как и когда они приобрели гражданство Российской Федерации. Конкретным проявлением этого принципа является полное равноправие женщин и мужчин при решении вопросов о российском гражданстве. Заключение или расторжение брака гражданина Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к российскому гражданству, не влечет за собой изменения гражданства. Изменение гражданства одного из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга (ст. 6 Закона). Это полностью соответствует международной Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. В то же время в целом ряде стран установлены различия в правовом статусе граждан в зависимости от оснований приобретения гражданства, действует принцип: жена следует гражданству мужа.

В Конституции и Законе о гражданстве определены и иные принципы российского гражданства - недопустимость лишения гражданина Российской Федерации своего гражданства или права изменить его; возможность иметь двойное гражданство; сохранение российского гражданства за лицами, проживающими за пределами России; защита и покровительство граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами.

Положения ч. 1 ст. 6 Конституции о том, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, находят воплощение в Законе о гражданстве Российской Федерации. Он определяет семь оснований приобретения (ст. 12) и четыре основания прекращения (ст. 22) российского гражданства.

Перечень оснований приобретения российского гражданства во многом обусловлен тем, что Закон был принят в период распада СССР и стояла задача определить прежде всего, кто из граждан СССР является российским гражданином. В СССР республиканское гражданство не имело четкого и полного правового оформления, хотя и действовал принцип, что оно определяется по месту постоянного проживания гражданина СССР.

Признание гражданства Российской Федерации поэтому и стало одним из оснований его приобретения в сложившихся исторических обстоятельствах. Хотя, строго говоря, это скорее определение в Законе, кто считается российским гражданином, а не приобретение гражданства изначально. В ч. 1 ст. 13 Закона установлено, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г. - день его опубликования), если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации. Позднее, в 1993 г., постановлением Верховного Совета России признание российскими гражданами в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона было распространено на граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории России и выехавших временно за ее пределы до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и возвратившихся в Россию после вступления Закона в силу. То же относилось при определенных условиях и к военнослужащим (см.: ВВС РФ, 1993, N 29, ст. 1113).

Приобретение российского гражданства в результате признания осуществлялось автоматически, подачи заявлений и каких-либо документов для его оформления не требовалось. Определенные особенности предусматривал Указ Президента Российской Федерации от 24 октября 1994 г. "О некоторых вопросах реализации Закона Российской федерации "О гражданстве Российской Федерации"". Он установил: считать в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР, возвратившихся на жительство в Россию до вступления в силу названного Закона, не имеющих подтверждения приобретения российского гражданства в результате признания и продолжающих проживать на территории России на законных основаниях. При этом не имел значения срок регистрации (прописки) указанных лиц на территории России, но оформление гражданства осуществлялось не автоматически, а по их личному волеизъявлению (СЗ РФ, 1994, N 27, ст. 2854).

Приобретение российского гражданства по рождению (ст. 14-17 Закона) осуществляется в основном в соответствии с принципом "права крови", т.е. зависит от гражданства родителей. В некоторых случаях применяется и принцип "права почвы", т.е. в зависимости от места рождения. При этом в полной мере соблюдается требование Всеобщей декларации прав человека, Декларации прав ребенка, Международного пакта о гражданских и политических правах, которые предусматривают: "Каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства".

Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве Российской Федерации, является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения. Так же решается вопрос, если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в российском гражданстве, а другой - лицо без гражданства. Если же один из родителей состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает российское гражданство, если он родился на территории России либо если по законам страны, где он родился, он стал бы в таком случае лицом без гражданства.

Ребенок, родившийся на территории России у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является российским гражданином, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства. Является российским гражданином и ребенок, родившийся на территории России от лиц без гражданства, а также находящийся на территории России ребенок, оба родителя которого неизвестны. Во всех этих случаях действует принцип "права почвы".

Споры между родителями о гражданстве детей рассматриваются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка (ст. 31 Закона).

Новым является приобретение российского гражданства в порядке регистрации (ст. 18 Закона). Этот порядок требует определенных действий со стороны лица, чем отличается от приобретения гражданства в результате его признания. Но он существенно упрощен по сравнению с порядком приобретения гражданства по другим основаниям и предусматривает представление в органы внутренних дел или - при проживании за пределами России - в консульские учреждения по месту жительства: заявления, некоторых документов и уплаты государственной пошлины в размере 10 процентов от минимального размера оплаты труда (см. п. 8 разд. I, п. 4-6 разд. II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации; п/п 9 п. 6 ст. 4 Закона Российской Федерации "О государственной пошлине" в редакции от 31 декабря 1995 г.).

Указанный порядок распространяется прежде всего на граждан бывшего СССР, проживающих на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывших для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации (п. "г" ст. 18 в редакции Закона о гражданстве от 6 февраля 1995 г.).

Это положение Закона касается судеб сотен тысяч людей выходцев из России, оказавшихся за ее пределами в результате распада СССР. Большинство из них родились в России и являлись тем самым ее гражданами. Закон о гражданстве не отрицает российского гражданства этих лиц, но относит его к прошлому. В ч. 2 ст. 13 Закона определено, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (дата образования СССР) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Имеется в виду в данном случае территория РСФСР по состоянию на дату рождения лица.

Таким образом, положения ст. 13 и п. "г" ст. 18 названного Закона фактически разделили на две категории граждан бывшего СССР: родившихся на территории России, проживавших в других союзных республиках и возвратившихся затем для постоянного проживания в Россию. Если такой гражданин вернулся до прекращения существования СССР или после этого события, но до вступления Закона о гражданстве в силу (до 6 февраля 1992 г.), то он приобретал российское гражданство путем признания и считался состоящим в этом гражданстве с момента своего рождения. Те же, кто вернулся в Россию после 6 февраля 1992 г., должны были приобретать российское гражданство в другой процедуре - путем регистрации. Факт их отсутствия на территории Российской Федерации в связи с проживанием на день вступления в силу названного Закона в одной из республик бывшего СССР рассматривался правоприменительной практикой исходя из буквального смысла п. "г" ст. 18 этого Закона, как свидетельствующий об утрате ими российского гражданства.

Конституционный Суд в своем постановлении от 16 мая 1996 г. по жалобе С. отметил, что введение указанных различий в правовом статусе лиц, которые считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению (ч. 2 ст. 13 Закона), является необоснованным. Пункт "г" ст. 18 Закона о гражданстве был признан неконституционным в части, распространяющей правило о приобретении российского гражданства путем регистрации лиц, которые: родились на территории, входившей в момент их рождения в состав России; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству; выехали ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию. Если лицо отвечает всем этим условиям, то оно должно приобретать российское гражданство не в порядке регистрации, а путем признания.

В принципе сама по себе регистрация как особый временный порядок приобретения гражданства не противоречит Конституции. На это также указал Конституционный Суд. Однако такая регистрация неприменима в отношении имеющих российское гражданство по рождению. Вместе с тем Конституционный Суд отметил, что определенные формы уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения, например, того, что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР; прибыл в Россию именно для постоянного проживания. Процедура уведомительной регистрации при оформлении российского гражданства таких лиц путем признания имеет исключительно учетный характер и не должна являться обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение российского гражданства. В таком своем качестве уведомительная регистрация не противоречит Конституции.

Содержание постановления Конституционного Суда от 16 мая 1996 г. послужило основанием для разработки депутатами Государственной Думы законопроекта о внесении изменений в Закон о гражданстве, направленных на защиту соотечественников за рубежом. Законопроект, принятый Государственной Думой в июне 1996 г. в первом чтении, более широко, чем прежде, определяет круг лиц из граждан бывшего СССР, которые признаются российскими гражданами.

Интересам многих соотечественников, проживающих на территории бывших союзных республик и стремящихся сохранить принадлежность к России, связи с ней, отвечает и допускаемое Конституцией (ч. 1 ст. 62), Законом о гражданстве (ст. 3) двойное гражданство (российского и иностранного государства). Но для реализации такой возможности необходимо наличие международного договора между Российской Федерацией и соответствующим государством. Такие договоры - соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства - заключены пока только с Туркменистаном и Таджикистаном.

В то же время с целым рядом государств ближнего зарубежья заключены договоры, касающиеся вопросов гражданства, защиты прав соотечественников. Так, 20 января 1995 г. подписано Соглашение между Республикой Казахстан и Россией об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан. В тот же день заключен Договор о правовом статусе граждан Республики Казахстан и Российской Федерации, постоянно проживающих на территории другой договаривающейся стороны (Российская газета, 25 февраля 1995 г.).

Право приобретения российского гражданства в порядке регистрации Закон о гражданстве также предоставлял в течение года после вступления его в силу, т.е. до 6 февраля 1992 г., некоторым категориям лиц без гражданства и иностранных граждан (п. "д", "е" ст. 18). Такое же право в настоящее время имеют лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является российским гражданином, а также те, у кого на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство по рождению. Последние могут осуществить это право в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста. То же относится к детям бывших российских граждан, родившихся после прекращения у родителей гражданства Российской Федерации (п. "а", "б", "в" ст. 18 Закона).

Прием в гражданство Российской Федерации осуществляется по ходатайству лица указом Президента Российской Федерации. Ходатайствовать может любое дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в российском гражданстве (ст. 19 Закона). Закон особо оговаривает, что при этом не играют никакой роли происхождение, социальное положение, расовая или национальная принадлежность, пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения.

Обычным условием приема в российское гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства является их постоянное проживание на территории России в общей сложности пять лет или три года непрерывно перед обращением с ходатайством. Для беженцев, признаваемых таковыми Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О беженцах", договором Российской Федерации, указанные сроки сокращаются вдвое.

Закон о гражданстве определяет и перечень обстоятельств, облегчающих прием в российское гражданство, т.е. дающих право на сокращение установленных для проживания сроков вплоть до снятия этих требований (ч. 3 ст. 19). В то же время определены основания отклонения ходатайств о приеме в российское гражданство. Они применяются к тем, кто выступает за насильственное изменение конституционного строя России; состоит в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации; осужден и отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по российским законам (ч. 4 ст. 19).

Восстановление в гражданстве Российской Федерации как основание его приобретения осуществляется в различных формах (ст. 20 Закона). Регистрационный порядок распространяется на лиц, у которых российское гражданство прекратилось в связи с усыновлением, установлением опеки и попечительства, а также в связи с изменением гражданства родителей. В последнем случае действует пятилетний срок по достижении 18-летнего возраста. Признание факта восстановления в российском гражданстве распространяется на бывших граждан РСФСР, лишенных или утративших его без их свободного волеизъявления. Лица, на которых изложенные основания не распространяются, подают ходатайства о восстановлении в российском гражданстве.

Гражданство Российской Федерации можно приобрести в результате выбора гражданства (оптации) при изменении государственной границы и, как следствие, изменении государственной принадлежности территории. Оптация осуществляется в порядке и в сроки, определяемые международными договорами Российской Федерации.

К иным основаниям приобретения российского гражданства относятся усыновление, опекунство, соглашение родителей о гражданстве ребенка и др.

Основаниями прекращения гражданства Российской Федерации являются выход из гражданства, отмена решения о приеме в гражданство, выбор гражданства (оптация) при изменении государственной принадлежности территории, некоторые иные основания, предусмотренные Законом (ст. 22-24 Закона).

2. Обладание российским гражданством является юридической основой, предпосылкой распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, что установлено ч. 2 комментируемой статьи. А государство призвано гарантировать и защищать права и свободы своих граждан.

Большинство прав, свобод и обязанностей наравне с российскими гражданами распространяется в Российской Федерации и на иностранных граждан, лиц без гражданства. Однако последние не обладают целым рядом прав, на них не возлагаются некоторые обязанности, связанные с обязательной принадлежностью к российскому гражданству. Это касается, например, права избирать и быть избранными, участвовать в референдумах, других формах управления делами государства, права на государственную службу, обязанности защиты Отечества и несения военной службы (см. подробнее комментарий к ст. 62).

3. В полном соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека ч. 3 комментируемой статьи определяет, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Этот принцип впервые закреплен в Конституции и законодательстве о гражданстве (ст. 1 Закона). Он гарантирует право человека на гражданство, свободное осуществление гражданами своих прав и свобод без боязни утратить гражданство, например за инакомыслие или длительное проживание за границей. А именно по этим и им подобным причинам лишались советского гражданства, а порой и высылались за пределы страны многие лица и группы лиц на протяжении всей истории развития Советского государства.

Закон о гражданстве особо оговаривает, что проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает его гражданства (ст. 4), что российские граждане за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации (ст. 61 Конституции, ст. 5 Закона). В то же время гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы страны, не может быть также выдан (это касается преступников) другому государству иначе как на основании закона или международного договора Российской Федерации (ст. 61 Конституции, ст. 1 Закона).

Вместе с тем Конституция гарантирует право изменить свое гражданство. Это право может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или выбора гражданства (оптации). Изменение гражданства осуществляется только на основе добровольного волеизъявления лица, но не может быть односторонней акцией, так как гражданство характеризуется взаимной ответственностью государства и личности и регламентируется законом.

Закон о гражданстве указывает на основания, по которым может быть отказано в выходе из гражданства (ст. 23). Это касается граждан, проживающих или намеревающихся поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеющих либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из законов.

Закон одновременно определяет случаи, когда выход из гражданства не допускается: после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания, а также если гражданин привлечен в качестве обвиняемого либо обязан отбыть наказание на основе вступившего в законную силу приговора суда.

Предусмотренные Законом о гражданстве основания, препятствующие изменению гражданства, лишь на время откладывают возможность реализации данного права и соответствуют положениям ч. 3 ст. 55 Конституции о допустимости ограничения федеральным законом прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны.