Статья 8

Статья 8

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к статье 8

1. Со ст. 8 в гл. 1 Конституции Российской Федерации начинается группа из двух статей (ст. 8 и 9), специально посвященных экономическим основам конституционного строя России.

Первая часть ст. 8 устанавливает и гарантирует единство экономического пространства России. Это понятие охватывает единство рынка, т.е. свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также свободное перемещение рабочей силы (т.е. и единство рынка труда). Последнее не упомянуто в ст. 8, по-видимому, потому, что о праве каждого, кто законно находится на территории России, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства как об одном из основных прав (и свобод) человека и гражданина говорится в ст. 27 Конституции.

Нарушение единства экономического пространства в форме создания зональных или региональных более или менее изолированных рынков определенных товаров представляет собой, по существу, явную форму частичного экономического сепаратизма или по крайней мере нарушения целостности государства, а также равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Отрицательное отношение к этим нарушениям выражено соответственно в ст. 13 и 19 Конституции. Опыт нашей страны в этом отношении богат.

По крайней мере с конца 60-х гг. несколько последовательных съездов КПСС обсуждали и подчеркивали вредность создания фактически таможенных границ между республиками СССР, краями и областями России. То Курская и некоторые другие области годами запрещали "вывоз" картофеля или других продуктов за свои "пределы", то руководство Центросоюза (потребительской кооперации) жаловалось на аналогичные препятствия, чинимые республиканскими, областными и другими властями в его производственной и сбытовой деятельности. В конце 70-х гг. несколько лет партийно-государственные власти Смоленской, Псковской и некоторых других областей России запрещали предприятиям потребкооперации Белоруссии сбывать в этих областях свою продукцию, которая была у них дефицитной, и увозить денежную выручку к себе в Белоруссию, а не сдавать ее в банковские отделения названных областей. Сбыт любой издательской продукции, прошедшей все виды цензурного или иного контроля, в любой республике, крае или области мог быть произвольно запрещен местным партийным работником (первым секретарем соответствующего комитета КПСС). Генсек партии Л. И. Брежнев жаловался на это в своих публикациях, но изменить все это никто не мог: власть "удельных князей" усиливалась.

Поскольку проблема не утратила актуальности, стало необходимым закрепление в Конституции России принципа единства экономического пространства, единого рынка товаров, услуг и финансов. Эта необходимость выражена в ч. 1 ст. 8 и конкретизирована в ст. 74, 75 и др.

Сложнее обстоит дело с единым рынком свободного труда. В 1932 г. советская власть восстановила отмененную еще Временным правительством систему внутренних паспортов, связанную теперь с разрешительным (в основном - запретительным) режимом прописки в городах и аналогичным - выписки в сельской местности, но без паспортизации сельского населения. Закрепление рабочей силы за совхозами и колхозами, создание закрытых рынков труда в городах сохранилось и в 60-70-х гг., после того как паспорта были выданы и сельским жителям, но требование соблюдения паспортного режима (т.е. обязательности проживания по месту прописки) стало еще более жестким. Даже после того, как заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. (ВВС СССР, 1991, N 46, ст. 1307) и рядом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности постановлением от 4 апреля 1996 г., все нормативные акты о разрешительном порядке прописки, а также связанные с ними ограничения прав собственников по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им жильем и другим имуществом были признаны неконституционными, противоречащими международным актам о правах человека и утратившими юридическую силу, - положение изменилось лишь отчасти. Органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления нескольких крупных городов продолжают настаивать на сохранении мер административного и экономического (путем установления огромных платежей в местные бюджеты даже с граждан, уже купивших себе квартиры в этих городах) препятствования свободному передвижению граждан и выбору ими места пребывания и жительства, которые должны быть свободны на территории всей России, за исключением особых случаев, которые могут быть установлены только федеральным законом.

С нарушениями единства экономического пространства связаны ограничения как рыночной конкуренции на всех этих рынках, так и свободы экономической деятельности даже после отмены многих административно-правовых и уголовно-правовых мер, направлявшихся против свободы экономической, в особенности частно-предпринимательской, прежде всего торговой, деятельности. Поэтому важной экономической задачей государственной власти в России после провала августовского путча 1991 г., развала СССР и ликвидации монопольного господства аппарата КПСС стало восстановление единства экономического пространства России.

На создание гарантий этого единства был направлен Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве РСФСР от 12 декабря 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 51, ст. 1830). Согласно этому Указу должны были признаваться недействительными акты органов "власти и управления" и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России. Дальнейшее развитие правового регулирования экономических отношений, характерных для этого единого пространства, связано прежде всего с Конституцией 1993 г.

Конституционные обязанности государства, его органов и их должностных лиц охватывают создание и поддержание такого единства экономического пространства, которое соответствует всем его свойствам, вытекающим не только из ст. 8 Конституции, но также из других ее положений. Так, хотя единый рынок в Российской Федерации с его правовыми основами упомянут только в ст. 71, все конституционные положения об экономике описывают именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической деятельности в рамках всей страны - как для граждан, согласно ч. 1 ст. 34, так и для всех других равноправных с ними собственников (федерации, ее субъектов, муниципалитетов и др.).

Но эта свобода не является абсолютной. Конституция социального государства, обязанного прежде всего признавать, соблюдать и защищать права человека, не может допустить злоупотребления какой бы то ни было свободой с чьей бы то ни было стороны. Поэтому Конституция России не только прямо предписывает свободу экономической деятельности в рамках единого экономического пространства страны, не только устанавливает основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией, ее субъектами и местными самоуправлениями в экономической области (ч. 3 ст. 11, 12, 71-73, 130-133), а отчасти и компетенцию некоторых органов государственной власти в сфере экономики (например, п. "а", "б", "в", "г", "е" ч. 1 ст. 114, ст. 127), но и определяет ряд ограничений свободы всех субъектов экономической деятельности (см., например, ч. 2 ст. 34).

Эти ограничения вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека и гражданина, а также из обязанности государства их признавать, соблюдать и защищать (ст. 2, 17, 18). Поскольку политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе в сфере труда и его оплаты (ст. 7), ясно, что свобода экономической деятельности не должна противоречить государственным правилам в этой сфере. Если Конституция предписывает (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то очевидно, что свободная экономическая деятельность, разрушающая эту основу, недопустима, как и свободное владение, пользование и распоряжение природными ресурсами со стороны их собственников, если это наносит ущерб окружающей среде или нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 36). Если согласно ч. 3 ст. 35 Конституции возможно даже принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в судебном порядке и при соблюдении определенных условий, то нельзя не признать, что это тоже некоторое ограничение экономической свободы и права частной собственности. Точно так же обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), отнесение охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, как и право каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ему ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), не могут не препятствовать злоупотреблениям свободой экономической деятельности, хищническому использованию природных ресурсов и т.п. Обязанность каждого платить законно установленные налоги (ст. 57) может противоречить праву на свободную экономическую деятельность и даже праву собственности: чрезмерно высокие налоги могут очень сильно ограничивать, а более низкие налоги - поощрять формально свободную экономическую деятельность; оптимальную меру налогообложения, которое должным образом пополняло бы казну и одновременно регулировало бы экономическую деятельность в соответствии с общественными интересами, пока найти во многих случаях не удалось.

Права и свободы человека и гражданина на экономическую деятельность могут быть наряду с его остальными правами и свободами ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Права и свободы в сфере экономической деятельности, установленные в ст. 27 (свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства), ч. 1 ст. 34 (свободное использование каждым своих способностей и имущества для такой деятельности), ст. 35 (права частной собственности и наследования), ст. 36 (право собственности на землю и свободу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами), ст. 37 (трудовые отношения), ст. 42 (право на благоприятную окружающую среду) и др., могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Для иностранцев и лиц без гражданства, пользующихся правами и несущих обязанности наравне с гражданами России, федеральным законом или международным договором могут быть установлены дополнительные ограничения (см. ч. 3 ст. 62).

В ряде случаев Конституция лишь в общей форме говорит о возможности запрещения законом (федерации или ее субъекта) некоторых видов экономической деятельности. Существуют, например, запреты на выращивание растительного сырья для производства наркотиков, на такое производство и торговлю содержащими наркотики медикаментами без особого на то разрешения и контроля со стороны государства.

Единство экономического пространства России требует единства законодательства о народном хозяйстве. Это законодательство должно предусматривать признание на всей территории России актов (документов) органов государственной власти и органов местного самоуправления всех уровней. Оно должно поддерживать конкуренцию, ограничивая монополизм, контролируя и регулируя его неизбежные тенденции (прежде всего в области естественных монополий), содействуя созданию и развитию новых самостоятельных предприятий, в частности в уже монополизированных секторах рынка.

Начало осуществлению этих идей было положено в 1990-1992 гг. рядом законов и указов Президента России.

Потребность создания стабильных общеобязательных правил функционирования свободной рыночной экономики, не противоречащих индивидуальным, коллективным и всеобщим правам и свободам, в значительной мере удовлетворена принятием и введением в действие первых двух частей Гражданского кодекса Российской Федерации. В них подробно в соответствии с Конституцией урегулированы правовое положение физических и разнообразных юридических лиц, право собственности и другие вещные права, общие вопросы обязательственного права и многочисленные отдельные виды обязательств. Вопросы гражданского права, не вошедшие в эти две части, - например, наследственное, авторское, изобретательское право - составят, по-видимому, подготавливаемую в настоящее время третью часть ГК. Точно так же пока остаются лишь отчасти урегулированными на основе Конституции 1993 г. отношения по использованию и охране природных ресурсов и многое другое.

Экономическая роль демократического социального государства в условиях рыночной экономики сводится в основном к осуществлению трех функций: 1) законодательное определение круга субъектов хозяйственной деятельности, а также ее объектов и взаимоотношений между ними, иначе говоря - правил, по которым осуществляется экономическая деятельность; 2) поощрение, защита и охрана социально и экономически целесообразных форм этой деятельности (поведения ее участников), осуществляемые главным образом с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера (повышение или понижение ставок налогов, банковского процента при кредите, предоставляемом государственными или полугосударственными банками, повышение или понижение цен на продукцию и услуги, производимые по государственному заказу, и т. п.), но в определенных пределах и мерами властными, внеэкономическими, особенно при решении трудовых, экологических, здравоохранительных и некоторых других социальных проблем народного хозяйства; 3) недопущение соединения в руках органов публичной власти, т.е. государственной власти или местного самоуправления, двух направлений деятельности - присущего им осуществления властных полномочий с характерной для предприятий хозяйственной деятельностью, направленной на получение прибыли в той или иной форме, за исключением случаев, когда это прямо и обоснованно допускается законом.

Обеспечение единства экономического пространства России приобретает особое значение в связи с развитием интеграционных процессов в рамках СНГ, направленных на создание единого экономического пространства России, Белоруссии и других стран, в котором осуществлялось бы свободное перемещение как товаров, услуг и финансовых средств, так и рабочей силы.

2. Часть 2 ст. 8 Конституции провозглашает признание и защиту различных форм собственности, приводя их не исчерпывающий, а примерный перечень; речь идет о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; он повторен в ч. 2 ст. 9 применительно к собственности на землю и другие природные ресурсы.

В строго юридическом смысле Конституция говорит о двух типах собственности: частной (индивидуальной и коллективной, о чем прямо сказано в ч. 2 ст. 35) и публичной, т.е. государственной (федеральной и принадлежащей субъектам Российской Федерации) и муниципальной. Не исключены также признание и защита иных форм собственности; так, в настоящее время явно растет церковная собственность. Коллективная собственность может быть кооперативной, принадлежать профсоюзам, общественным организациям и т.д.

Возможно и выделение форм собственности не по субъектам, а по объектам этого права. Так, ст. 9 и 36 Конституции говорят о собственности на природные ресурсы, выделяя из нее собственность на землю и иные виды таких ресурсов. Упомянутые в п. "к" ч. 1 ст. 72 жилищная, земельная, водная, лесная, горная (о недрах) отрасли законодательства органически связаны с соответствующими формами права собственности. По этой линии идет и новый ГК.

Важной, не всегда принимаемой во внимание особенностью этого перечня является вынесение частной собственности на первое место в ст. 8 и 9. Это тесно связано и с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их признания, соблюдения и защиты - обязанностью государства, и со стремлением сохранить в экономической системе характерную именно для частной собственности весьма эффективную личную заинтересованность, и с необходимостью, возрождая частную собственность, уделить ей особое внимание. Но некоторые законопроекты (например, Земельного кодекса) явно рассчитаны на противоречащее Конституции максимальное сохранение государственной и ограничение частной собственности как по размерам, объектам, так и по объему правомочий.

Особенностью ст. 8, а также ст. 9, 35, 36 является отсутствие в них, как и во всей Конституции России 1993 г., какого-либо общего определения понятия собственности.

Конституции и законы многих демократических государств в ХХ веке существенно обновили общую концепцию права собственности. К традиционным полномочиям владения, пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными, в виде исключения, ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные, экономические, здравоохранительные и т.п. ограничения и обязанности. Это выражается прежде всего термином "социальная функция собственности" или современным широким толкованием понятия "всеобщее благосостояние", включенного в Конституцию США 1787 г. в качестве одной из высших целей государства. В Основном законе ФРГ сказано (ч. 2 ст. 14): "Собственность обязывает. Использование ее должно одновременно служить общему благу". Из таких конституционных положений вытекают изменения в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском, земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными положениями.

Отсутствие в Конституции Российской Федерации общей характеристики права собственности (всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в российской Конституции, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности, о которых говорится в комментарии к первой части рассматриваемой статьи. Общей характеристике права собственности посвящены ст. 209-212 ГК. В них изложена традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно осуществляемых правомочий с многочисленными оговорками ("если иное не предусмотрено законом" и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей, входящих в современную концепцию права собственности. Но, по-видимому, это слишком традиционное выражение ее содержания недостаточно ясно выражает присущие ей принципиально новые социально справедливые и экономически эффективные черты, еще далеко не полностью воспринятые общественным сознанием. Может быть, на нынешнем этапе политических и экономических преобразований такое решение является оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не только права, но и ограничения этих прав и обязанности собственников, осуществляемые под контролем государства, могло бы быть понято бюрократами как сохранение возможностей для их произвола, а частными лицами - как продолжение их бесправия в данной сфере.

Конституционное закрепление признания и защиты равным образом форм собственности нашло свое выражение в ряде законов и указов Президента Российской Федерации, обобщенных и развитых ГК, а также в развитии уголовного законодательства. Единая правовая охрана всех форм собственности заменила усиленную охрану государственной и фактически огосударствленной (колхозно-кооперативной и т.п.) собственности и ослабленную защиту личной собственности граждан. Последовательное осуществление этого равноправия форм собственности во многих отраслях законодательства остается важной задачей.