Статья 9

Статья 9

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Комментарий к статье 9

1. Часть 1 ст. 9 определяет важнейшие общие черты конституционно-правового режима земли и других природных ресурсов, обязательные для каждого вида этих ресурсов и для любой формы собственности на них в Российской Федерации.

Конституционное предписание, согласно которому земля и другие природные ресурсы в России используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, не содержит прямых указаний на то, кто и что обязан делать по отношению к отдельным видам, участкам, иным элементам конкретных природных ресурсов. Иначе говоря, Конституция не описывает правовые отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов, хотя бы и в самой общей форме.

Эта абстрактность данного положения Конституции породила некоторые толкования, сужающие его значение. Иногда его содержание сводят только к защите хозяйственных интересов и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, хотя в тексте ч. 1 ст. 9 прямо говорится о земле и иных природных ресурсах всей Российской Федерации, а также о всех ее народах, проживающих на всех частях ее территории, включая, разумеется, и малочисленные народы. Специально же к правам, в том числе земельным, малочисленных народов (и не только Севера) относятся другие части Конституции - ст. 69, п. "м" ч. 1 ст. 72 и др.

Определение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, и требование должного использования и охраны этих ресурсов носят скорее общеполитический, нежели юридический характер. Правовое же содержание и значение этого определения, как главной части конституционного основания для законодательства о природных ресурсах, их отдельных видах, их использовании, охране, как представляется, состоит в следующем.

Во-первых, ч. 1 ст. 9 содержит требование обеспечить рациональное и эффективное использование земли и других природных ресурсов, их охрану от нерационального использования, порчи, радиоактивного и химического заражения, восстановление и улучшение возобновимых ресурсов и экономное расходование невозобновимых. Все это - как в интересах каждого землевладельца и землепользователя, так и во всеобщих интересах многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов как ныне живущих, так и будущих поколений.

Во-вторых, рассматриваемое положение Конституции в соответствии с ее ст. 2 означает требование признания, точного законодательного определения, соблюдения и защиты всех относящихся к земле и другим природным ресурсам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также объединений граждан. Они вытекают из ряда статей Конституции.

В-третьих, ч. 1 ст. 9, рассматриваемая в сочетании со ст. 8, означает признание и защиту равным образом всех форм собственности на землю и другие природные ресурсы.

При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими - социальными, экономическими, экологическими, градостроительными и иными - интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения.

Поэтому неконституционны попытки ограничить законом по площади земель и по объему полномочий переход земли в частную собственность, сохранить преобладание государственной и совхозно-колхозной земельной собственности, в некоторых городах - объявить всю землю в пределах их территории муниципальной собственностью. Столь же незаконны манипуляции с природными ресурсами. Важно не допустить злоупотреблений любым правом собственности, его резкого противопоставления общественным интересам.

В-четвертых, из ч. 1 ст. 9 вытекает необходимость точно определить относящиеся к обеспечению должного использования и охраны земли и других природных ресурсов всеми участниками этих отношений - гражданами, их объединениями, предприятиями любых форм собственности, муниципальными властями и др. - обязанности и необходимые для их исполнения права органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституционную основу для этого составляют ст. 2, 7-9, 11, 12, 55-58, 71-73, 76 и др. Необходимо не только запрещение произвольного вмешательства этих органов в законную деятельность физических и юридических лиц по использованию и охране земли и других природных ресурсов, но и обеспечение гласности в работе названных органов и их должностных лиц, установление широкого общественного контроля за их деятельностью в данной сфере.

Конституционно-обязательное обеспечение рационального и эффективного использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает осуществление всеми субъектами отношений по использованию природных ресурсов, а также - под демократическим общественным контролем - органами государственной власти, органами местного самоуправления в значительной мере уже известных функций по регулированию земельных отношений. Это всесторонний учет (кадастровый и др.) природоресурсных объектов (земельных участков, залежей полезных ископаемых и т.п.), включающий данные об их географическом положении, экономической (в частности, денежной) оценке, правовом режиме и т.п.; регистрация сделок по поводу таких объектов; определение целевого назначения земель и других природных объектов, связанное с территориально-устройственным планированием их использования и зонированием территории; общественный и государственный контроль за использованием и рыночным перераспределением природных ресурсов; в необходимых чрезвычайных случаях - законное государственное вмешательство в функционирование рынка природных ресурсов в различных формах; ответственность за нарушение законодательства о земле и природных ресурсах, их использовании, охране и др. Без всего этого осуществить использование и охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов невозможно.

Использование и охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов требует должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Это означает необходимость конкретного учета всех, в том числе природных, почвенно-климатических и других условий жизни и деятельности каждого народа России. Разнообразие этих региональных, зональных и местных условий столь велико, что всестороннее нормативное урегулирование отношений по использованию и охране земли и других природных ресурсов только на уровне федерального законодательства невозможно и не нужно. Между тем именно в федеральном законодательстве может и должно быть с достаточной полнотой конкретизировано юридическое значение ч. 1 ст. 9 Конституции. Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции, федеральным законом должны быть установлены условия и порядок пользования землей, по-видимому, находящейся в частной собственности граждан и их объединений (ст. 36 говорит именно об этой форме земельной собственности и включена в состав главы о правах и свободах человека и гражданина). Федеральные законы необходимы и по многим другим вопросам, касающимся природных ресурсов, согласно ст. 71 Конституции находящимся в ведении Российской Федерации; в еще большей степени это относится к ст. 72. Полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения довольно широки и также выражаются проще всего в издании федеральных законов.

Ясно, что федеральными законами могут определяться, как правило, только общие для всей России положения; лишь в обоснованных особо важных случаях возможно установление конкретных норм общероссийского действия. В любом случае детализация и конкретизация общероссийских законов о земле и других природных ресурсах в законах субъектов Российской Федерации возможна и необходима.

В связи с тем что Земельный кодекс России 1991 г. во многом устарел, а новый все еще не принят, многие вопросы земельных отношений регулируются в соответствии со ст. 90 Конституции нормативными указами Президента. Например, выкуп частными и приватизированными предприятиями занимаемых ими земельных участков у местных администраций регулируется Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. N 1535 и рядом последующих, дополняющих и уточняющих указов.

Поскольку вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), они могут издавать собственные законы и иные нормативные акты, не вступая в противоречие с федеральными законами, особенно при отсутствии последних. Так, в настоящее время в связи с тем, что Земельный кодекс 1991 г. во многом противоречит действующей Конституции, законодательные органы ряда областей (Свердловской, Воронежской и др.) уже приняли свои земельные законы, а в некоторых других субъектах Российской Федерации идет подготовка к изданию таких законов; главами исполнительной власти субъектов федерации издаются указы (распоряжения) по этим вопросам. В соответствии со ст. 130-133 Конституции Российской Федерации, федеральными законами и нормативными актами субъектов Российской Федерации издаются нормативные акты местного самоуправления по вопросам использования и охраны земли и других природных ресурсов в пределах соответствующих единиц местного самоуправления, включая те природные ресурсы, которые являются муниципальной собственностью этих единиц.

Очевидно, что с появлением новых федеральных законов, регулирующих использование и охрану земли и других природных ресурсов, те предписания указов Президента Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления, которые окажутся противоречащими этим федеральным законам, будут утрачивать свою юридическую силу.

Конституция Российской Федерации в ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 72 и других говорит о природных ресурсах и праве собственности на них, следуя многолетней традиции законодательного отнесения к числу таких ресурсов и объектов права собственности земли, недр, лесов, вод, воздушного пространства, растительного и животного мира, которые еще недавно провозглашались исключительной собственностью государства. Между тем правовой режим этих объектов неоднороден, и не все они могут быть в принципе объектом чьего бы то ни было права собственности. Право собственности может существовать только на известный, по тем или иным признакам индивидуализированный объект. Если же объект не таков и само его существование не известно, а только возможно, он не может быть объектом данного права.

Таков, например, дикий животный мир, особенно мир мигрирующих животных. Когда перелетные птицы, дикие звери в лесах и степях, рыбы в пограничных водах и т.д. пересекали линию государственной границы, должно было прекращаться право собственности Советского государства и возникать такое право соседнего государства или иных субъектов права (и наоборот); но закон не знает таких способов прекращения и возникновения права собственности. Более того, само Советское государство во многих своих законах не рассматривало этих животных как объекты права собственности, а себя - как их собственника. Оно не возмещало ущерб, нанесенный этими животными садам и посевам. Браконьеров оно наказывало не за хищение государственного имущества, а квалифицировало их действия иначе. Таким образом, некоторые природные ресурсы (в том числе воздух) не могут быть объектами права собственности, пока они не извлечены из дикой природы, не индивидуализированы, не учтены и т.д. Они находятся, по крайней мере фактически, на особом, скорее административном, нежели гражданско-правовом режиме.

Среди природных ресурсов, которые могут быть и являются объектом права собственности, тоже есть такие, правовые режимы которых нуждаются в уточнении.

Использование земли, как одной из важнейших основ жизни и деятельности народов, нередко предстает в двух вариантах. Один из них - использование земли как производительной силы в сельском хозяйстве. Другой - использование земли в других отраслях народного хозяйства в качестве территориального базиса для размещения городов, промышленных предприятий, дорог и т.п. Такой подход во многом неточен. Во-первых, исходить здесь следует не из отраслевых или ведомственных соображений, а из конкретного целевого назначения и использования земельных массивов и участков. Во-вторых, территориальным базисом для размещения различных объектов и видов деятельности являются все земли, каков бы ни был способ их использования. В-третьих, часть этих земель в определенных границах используется как непосредственная производительная сила, т.е. дает урожай в той или иной форме (пашни, луга, пастбища, сады, лесные и т.п. земли). Разумеется, их конкретное целевое использование, разграничение отдельных участков, охрана плодородия их почв и т.д. нуждаются в четком правовом урегулировании.

Второй вопрос - сравнительное значение отдельных видов природных ресурсов и связанное с этим соотношение их правовых режимов. Обычно в законах и литературе подчеркивается особое, первичное значение земли. Поэтому и в ст. 9, 36 Конституции Российской Федерации речь идет преимущественно о "земле и других природных ресурсах". Только земля названа здесь прямо и поставлена на первое место. Остальные связанные с землей ресурсы в этой формуле отдельно не фигурируют; большая часть из них упомянута в ст. 72 в связи с перечнем отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, но и здесь земельное законодательство названо первым, а водное, лесное и др. - вслед за ним. В большинстве случаев это правильно: на центральной, более плотно заселенной территории России именно земля может оказываться дефицитным ресурсом, лимитирующим природопользование в целом. Но в других обширных зонах страны ситуация иная. В засушливых зонах, в безводных пустынях и т.п. решающую роль может играть чаще всего наличие воды, отсутствие или недостаток которой ограничивает все иные возможности использования земельных и иных природных ресурсов. В северных же регионах России, где земельные и водные ресурсы чуть ли не беспредельны, центральная роль переходит к минеральным ресурсам недр; там, где они есть, становится целесообразным использование других видов природных ресурсов в градостроительстве, промышленности, транспорте, а отчасти - также в сельском и лесном хозяйстве.

Еще один вопрос связан с тем, что земельные ресурсы, угодья, участки различного назначения обычно рассматриваются как части земной поверхности, как плоскости, разделяющие воздушное пространство и земную твердь с ее недрами и поэтому измеряемые соответствующими единицами (квадратными километрами, гектарами, квадратными метрами и т.д.). Между тем совершенно ясно, что любая форма использования земли требует не только поверхности, но и определенной высоты и глубины ее использования. Речь идет не только о поверхности, но и об определенном объеме пространства, в рамках которого могут использоваться земля и другие природные ресурсы. Наиболее очевидно это в случаях, когда для использования недр предоставляются точно определенные объемы подземных пространств (горные отводы и др.), обычно имеющие выходы на участки земной поверхности; другим примером может служить законодательное регулирование высоты застройки, этажности зданий, глубины их подземных частей и т.п. в сочетании с площадью застраиваемых земельных участков, определяющих объемы используемых пространств. В законах о сельском и лесном хозяйстве многих стран нередко говорится о том, что право на землю распространяется только на глубину и высоту, которых достигают соответственно корни и вершины деревьев или иных выращиваемых растений и т.д. По-видимому, реализация в текущем законодательстве и практике его осуществления конституционных положений об использовании природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов должна принимать во внимание подобные обстоятельства.

Эти единые и всеобщие требования к использованию и охране природных ресурсов в общих чертах выражают идею социальной функции природопользования, удовлетворяющего всеобщие интересы и интересы различных собственников и пользователей природных ресурсов.

2. Вторая часть ст. 9 посвящена праву собственности на природные ресурсы и его формам.

Право собственности на природные ресурсы в комментируемой статье (и в ст. 130) характеризуется как совокупность правомочий любого собственника свободно владеть, пользоваться и распоряжаться (последнее означает право продавать, покупать, дарить, завещать, сдавать в аренду и т.п.) всеми видами природных ресурсов, ограниченное требованиями, кратко изложенными в ст. 7 (ч. 1 - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека), ст. 8 и 34 (свобода экономической деятельности), ст. 9 (ч. 1 использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории), ст. 36 (ненанесение ущерба окружающей среде и ненарушение прав и законных интересов других лиц), ст. 58 (обязанность охранять природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам) и т.д. Как уже было отмечено, из этих положений вытекает также важнейшая обязанность всех собственников и пользователей (арендаторов и др.) природных ресурсов эффективно и рационально использовать эти ресурсы, удовлетворяя таким образом как свои индивидуальные и (или) групповые, так и всеобщие интересы.

Исходя из принятой и традиционной классификации типов и форм права собственности, Конституция Российской Федерации закрепляет восстановление (после долгого времени господства исключительной государственной собственности на природные ресурсы) и существование частной собственности на природные ресурсы, ставя этот тип собственности на первое место. При этом вопреки распространенному, но неверному мнению частная собственность имеет не только форму индивидуальной собственности физического лица, т.е. человека. Частная собственность может быть и групповой, коллективной (кооперативной, семейной) и т.п.; в общей форме это закреплено в ч. 1 ст. 36, где говорится о том, что иметь в частной собственности землю вправе "граждане и их объединения". Более детальная классификация форм частной собственности может быть дана в федеральном законе, без которого невозможна реализация ни ст. 9, где о необходимости такого закона прямо не сказано, ни ст. 36, ч. 3 которой гласит, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона; это не исключает издания в соответствии с ним и других федеральных законов о природных ресурсах и подзаконных актов различного уровня.

После частной собственности на природные ресурсы в ст. 9 (как и в ст. 8) названы государственная и муниципальная формы собственности. Из других статей Конституции (ст. 71, 72) ясно, что государственная собственность может быть федеральной или принадлежащей субъекту Российской Федерации. Государственная и муниципальная формы собственности обычно теоретически (а в некоторых странах - и законодательно) объединяются во второй тип собственности - публичную собственность. Этот термин в российской Конституции не употреблен, но теоретическая точность классификации типов и форм собственности требует признания существования частного типа (а не формы) и публичного типа права собственности на любые, в том числе на природные, ресурсы, включая землю.

Упоминание о других формах собственности означает, во-первых, возможность законодательного признания не упомянутых в Конституции форм собственности - частной (например, собственности различных объединений граждан - кооперативной, семейной и др.), публичной (например, совместной собственности нескольких муниципалитетов), смешанной (когда собственниками могут выступать, например объединения граждан и муниципалитеты). Наконец, в последние годы явно восстанавливается и растет церковная (монастырская и т.п.) собственность, правовой режим которой во многом еще точно не определен.

Кроме того, как отчасти было отмечено в комментарии к ст. 8, возможны и полезны также иные классификации форм права собственности, основанные на других критериях: на классификации не субъектов, а объектов этого права или на классификации юридического содержания соответствующих правоотношений (полная или ограниченная свобода распоряжения объектами этого права либо их изъятие из рыночного оборота). Эти подходы выражает с необходимой полнотой текущее законодательство - гражданское (прежде всего новый Гражданский кодекс), законы о природных ресурсах и их отдельных видах и т.д.