Статья 11

Статья 11

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

См. Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 370

Комментарий к статье 11

Статья 11 по своему содержанию (как и ст. 12) непосредственно примыкает к ст. 10, конкретизируя ее положение о разделении властей в Российской Федерации прежде всего по вертикали (а в ч. 1 - и по горизонтали, с перечислением федеральных органов государственной власти).

1. Часть 1 этой статьи содержит перечень федеральных органов государственной власти. Но перечень этих органов вместе с конституционно обобщенным определением их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан в гл. 4-7 Конституции Российской Федерации. Естественно возникает вопрос: зачем понадобился этот перечень в ст. 11? Почему содержание гл. 1 Конституции не ограничивается провозглашением принципа разделения властей, как было предусмотрено проектом Конституции Российской Федерации, подготовленным конституционной комиссией Съезда народных депутатов, а вместо этого дается названный перечень органов федеральной власти, с неизбежностью повторяемый в последующих главах Конституции?

Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие два обстоятельства. Во-первых, двукратное приведение перечня федеральных органов государственной власти не является простым повторением с юридической точки зрения. Сжатый перечень этих органов в ст. 11, входящей в состав первой главы Конституции, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, обладает гораздо большей юридической силой, нежели содержание последующих глав Конституции. В силу ст. 16 Конституции основам конституционного строя, т.е. положениям ее первой главы, не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Таким образом, установленный в ст. 11 перечень органов федеральной государственной власти обязателен для последующих глав Конституции. Кроме того и в соответствии с этим перечень этих органов в ст. 11, как и все содержание этой статьи и всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием, а изменение этого перечня возможно лишь путем особой процедуры принятия новой Конституции Российской Федерации специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135 Конституции). Что же касается положений гл. 4-7 и других, то поправки к ним могут быть приняты в менее сложном порядке, предусмотренном для принятия конституционного закона, и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 136).

Во-вторых, необходимость придать конституционному перечню федеральных органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия, стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной власти, например пост Президента Российской Федерации, и т.п.), но также из практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной власти СССР комитетов национального, народного и т.п. "спасения" и фактическое создание в некоторых регионах таких антидемократических и противоконституционных органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991 г. сопровождался созданием неконституционных органов власти - так называемого Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), - выступлениями от имени "советского руководства" и т.п. Во многом были незаконны и изменения в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов Российской Федерации от имени их съезда в дни кризиса конца сентября - начала октября 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной власти в число основ конституционного строя Российской Федерации во многом обусловлено стремлением предотвратить в будущем подобные явления.

В перечне названо не просто Федеральное Собрание, т.е. парламент России, но указаны названия составляющих его двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Последовательность, в которой перечислены эти органы (включая и палаты Федерального Собрания) и которой соответствует последовательность изложения статей и упоминаний о них в последующих главах Конституции, соответствует соотношению полномочий, самостоятельно осуществляемых этими органами.

Есть и некоторое несовпадение в содержании ст. 10, говорящей о разделении государственной власти в Российской Федерации на три власти - законодательную, исполнительную и судебную, с одной стороны, - и ч. 1 ст. 11, перечисляющей не три, а четыре звена в системе федеральных органов государственной власти, с другой. В Конституции законодательная власть (без упоминания этого термина) явно возложена на Федеральное Собрание (в гл. 5), исполнительная власть прямо возложена на Правительство (в ст. 110 гл. 6), судебная власть, названная в заглавии гл. 7, возложена на суды; эта недостаточная точность и неодинаковость в изложении распределения трех властей между соответствующими государственными органами дополняется тем, что о месте органа, названного первым, - Президента Российской Федерации - в системе разделения властей прямо ничего не сказано. Правильно отмечается, что многие конституционные полномочия Президента России обычно бывают присущи исполнительной власти (см.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., "ЮЛ", 1994, с. 98). Более того, в США, как президентской республике, все полномочия главы государства охватываются понятием исполнительной власти. Но в России исполнительную власть осуществляет Правительство. В результате в России некоторые полномочия, типичные для исполнительной власти и составляющие ее существенную часть, исключены из нее и переданы Президенту как особому органу, что в условиях "полупрезидентской, полупарламентской" республики сужает сферу парламентского контроля над исполнительной властью; под этим контролем, принципиально ослабленным в такой республике, остается лишь та большая часть исполнительной власти, которая предоставлена Конституцией Правительству.

Ряд функций Президента Российской Федерации, как и в других республиках этого типа (например, во Франции), ставят его как бы над другими властями. В ч. 2 ст. 80 именно он провозглашен гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, на него возложено принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, хотя все это функции, исполняемые в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной и судебной властей, кроме того, согласно ст. 80, именно Президент России обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Поэтому Президент Российской Федерации назван первым в перечне этих федеральных органов.

2. Часть 2 ст. 11 закрепляет характерную для федерального устройства Российской Федерации самостоятельность всех ее субъектов в конкретном определении системы их органов государственной власти, их правомочий, порядка их формирования и их наименований.

Конституция Российской Федерации устанавливает только некоторые общие правила, которым должны следовать субъекты федерации. Они должны решать вопросы этого рода в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (гл. 1 Конституции) и общими принципами организации законодательной и исполнительной власти, установленными федеральным законом (п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77).

3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются правовые способы этого разграничения: Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция Российской Федерации играет решающую роль в рассматриваемой сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и формулирует общий принцип о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. комментарии к ст. 71-73); во-вторых, предопределяет содержание и юридическую зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, в том числе названных договоров, от Конституции, которой они не должны противоречить (см. комментарии к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15).

Предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации разграничиваются Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора - Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации", а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.

Конституция Российской Федерации с некоторыми изменениями инкорпорировала положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, и, соответственно, договорные положения утратили свое самостоятельное значение. Иные установления этого договора продолжают действовать, но постольку, поскольку не противоречат Конституции; в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения Конституции Российской Федерации (см. комментарий к п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения"). Часть 1 ст. 5 Конституции требует, чтобы положения Федеративного договора, отвечающие более высокому демократическому стандарту, в равной мере распространялись на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Для субъектов федерации, не присоединившихся к Федеративному договору или принятых в федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция Российской Федерации и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор представляет собой юридический акт, выработанный в результате согласованных усилий названных сторон, содержанием которого являются их взаимные права и обязанности.

Конституция не предусматривает каких-либо ограничений для заключения подобных договоров. Однако складывающаяся практика свидетельствует, что в первую очередь они используются в тех случаях, когда субъект федерации обладает определенной спецификой (например, для Калининградской области, подписавшей договор, таковой является геополитическое положение,

Краснодарского края - курортно-санаторное дело, Республики Бурятия - наличие проблем, связанных с охраной уникального озера Байкал и социально-экономическим развитием зоны Байкало-Амурской магистрали, и т.д.). Назначение договора в том и состоит, чтобы, отражая данную специфику, индивидуализировать государственно-правовой статус субъекта федерации в системе федеративных отношений.

Договоры заключаются не между субъектами Российской Федерации как частью федерации и Российской Федерацией как целым, а между органами государственной власти - федеральными, и субъекта федерации. Только три первых из них - Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. (Российская газета, 17 февраля 1994 г.), Договор Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" от 1 июля 1994 г. (Российская газета, 29 февраля 1996 г.) и Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г. (ВВАС РФ, 1994, N 11, с. 73-77) - по форме не вполне согласуются с требованиями рассматриваемой части статьи, хотя по содержанию они не выходят за рамки предметов ведения и полномочий соответствующих органов государственной власти.

Иметь названный договор или нет - вопрос, находящийся на усмотрении субъекта федерации, который, как правило, и является инициатором его подписания.

Процедура заключения договоров и требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370 (Российская газета, 14 марта 1996 г.). Согласно этому Положению предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров, их правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Статус Комиссии и ее состав определены Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. N 1499 "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475).

При работе над проектами договоров Комиссия исходит из следующих положений:

- принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами;

- договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации;

- договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации;

- в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации;

- в договоре с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не участвовавшего в подписании Федеративного договора либо вновь образованного, может содержаться полный перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации;

- в договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта Российской Федерации;

- после подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации и перечисленным в договоре, если эти полномочия не установлены федеральным законом;

- не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Подготовка проектов договоров осуществляется в следующем порядке:

- проекты договора вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, уполномоченным конституцией (уставом) субъекта представлять его внутри страны;

- по поручению председателя Комиссии федеральные органы исполнительной власти в 10-дневный срок обязаны представить в Комиссию свои заключения и предложения по проектам договора;

- Комиссия представляет договор Президенту Российской Федерации вместе со своим заключением;

- договор подписывает Президент Российской Федерации и уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации.

Устанавливается, что договоры вступают в силу после их официального опубликования. Конституции и уставы субъектов федерации, как правило, предусматривают ратификацию данных документов соответствующим законодательным (представительным) органом (см., например: ст. 58 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), ст. 86 Конституции Республики Бурятия, ст. 42 Устава (Основного закона) Свердловской области).

Непосредственно в текстах договоров фиксируются конкретные механизмы и гарантии их реализации. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. (Российская газета, 1 февраля 1996 г.) записано, что настоящий Договор или отдельные его положения не могут быть отменены, изменены или дополнены в одностороннем порядке; подобное возможно только по взаимному согласию сторон путем заключения нового договора (ст. 16); если федеральными правовыми актами, действие которых распространяется на все субъекты Российской Федерации, будут установлены права, льготы и преимущества для субъектов Российской Федерации большие, чем установлены настоящим Договором, то в отношении Свердловской области применяются положения указанных федеральных правовых актов; в случае принятия федеральными органами государственной власти в одностороннем порядке подзаконных федеральных правовых актов, противоречащих настоящему Договору, подлежат применению нормы настоящего Договора (ст. 7); споры и разногласия, возникающие при исполнении настоящего Договора, разрешаются с использованием согласительных процедур; в случае недостижения согласия спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, а также Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с их компетенцией (ст. 17).

В части 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочий названных органов государственной власти. Косвенно данный вывод подтверждает упомянутый Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370, в котором обращается внимание на то, что он принимается "в целях упорядочения и создания единых условий подготовки проектов договоров и соглашений, а также законодательных и других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В утвержденном этим Указом Положении Комиссии, занимающейся подготовкой и правовым обеспечением договоров, в качестве одной из задач называется "участие в разработке проектов законодательных и других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (п. 3).