Статья 12

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Комментарий к статье 12

Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении. Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя. Это установление является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека, его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни. Оно формировалось уже в средние века и получило значительное развитие во второй половине XIX века. Однако в советский период власть строилась на идее централизации. Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были принцип демократического централизма как основа организации и деятельности Советского государства, включение Советов в единую систему органов государственной власти, право вышестоящих органов отменять решения нижестоящих, двойное подчинение (по вертикали и горизонтали) отраслевых и функциональных местных органов управления.

Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления начался в конце 80-х гг. в контексте демократических преобразований, происходивших в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, N 16, ст. 267), а в России - Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010). Этапом в его развитии стали указы Президента Российской Федерации: "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 41, ст. 3924); "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 44, ст. 4188); "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП, 1993, N 52, ст. 5071). Конституция Российской Федерации 1993 г. утверждением "в Российской Федерации признается...местное самоуправление" как бы ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым как основа организации власти местных сообществ.

Конституционное признание местного самоуправления отвечает международно-правовым требованиям, в частности Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 декабря 1985 г. При этом Россия не только создает предпосылки для самоуправления в соответствии с Хартией, но, став членом Совета Европы, намерена присоединиться к данной Хартии (см. распоряжение Президента Российской Федерации от 13 февраля 1996 г. "О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы". - СЗ РФ, 1996, N 8, ст. 743), подтвердив тем самым свою приверженность выбранному курсу.

Признавая местное самоуправление, Российская Федерация одновременно его гарантирует. То есть Российское государство берет на себя обязательства содействовать его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление. Это делается путем закрепления его основ в Конституции (ст. 130 - 133) и их конкретизации в специальном законодательстве - Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506) и других правовых актах (см. постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - Российская газета, 21 марта 1996 г.); материального и финансового обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ст. 132, 133 Конституции); организационной поддержки (см. Указ Президента Российской Федерации от 24 августа 1995 г. "О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3508; Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. - СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 121).

Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Ее правовым выражением является установление предметов ведения и полномочий местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 6, 8, 15 и др. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 4, 5 указанного Закона), введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции).

Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения), владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Свою самостоятельность местное самоуправление способно защищать с помощью суда.

Судебная практика подтверждает принцип самостоятельности местного самоуправления. В частности, в определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе заместителя губернатора Ярославской области на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. по жалобе граждан на ряд правовых актов губернатора Ярославской области (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-15) констатировалось, что с позиций самостоятельности местного самоуправления, включающей в себя самостоятельное решение населением вопросов местного значения, "назначение главы местной администрации главой администрации субъекта Российской Федерации нарушает принцип самоуправляемости территорий".

Конституционный Суд Российской Федерации, защищая самостоятельность и независимость местного самоуправления, постановлением от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями от 22 апреля 1996 г. (Российская газета, июнь 1996 г.) определил, что "после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов".

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Однако данное установление не может трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Конституция и законы наделяют местное самоуправление соответствующими полномочиями, материальной и финансовой базой; муниципальные органы и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; за их деятельностью осуществляется прокурорский надзор; они несут ответственность перед государством, их решения могут быть оспорены в судебном порядке, а при наличии оснований полномочия этих органов и выборных должностных лиц могут быть досрочно прекращены. В то же время органы государственной власти не вправе назначать или освобождать должностных лиц муниципальных образований, отменять решения органов местного самоуправления, прекращать их полномочия вне установленных законом процедур, ставить хозяйственные или иные задачи, не подкрепляя их осуществление необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

В случаях, когда органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия (ч. 2 ст. 132 Конституции), они, не утрачивая своей изначальной природы, в некоторых отношениях становятся как бы государственными органами. Их деятельность в этой части подпадает под государственный контроль, у муниципальных органов возникают дополнительные обязанности перед соответствующими органами государственной власти.