Статья 13

Статья 13

1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.

2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

4. Общественные объединения равны перед законом.

5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

О деятельности общественных объединений см. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"

Комментарий к статье 13

1. Статья 13 устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя России принцип идеологического и политического многообразия, а также пределы его осуществления, в которых оно не вступает в резкое противоречие с другими демократическими принципами Конституции Российской Федерации.

Принцип идеологического многообразия может быть правильно понят исходя из точного понимания обоих образующих это понятие слов. Идеология обычно определяется как система политических, юридических, экономических, этических, экологических, художественных, а также религиозных идей, воззрений, понятий, связанная прямо или косвенно с практической жизнедеятельностью людей и ее оценкой. Это система направленных на сохранение, частичное изменение или коренное преобразование теми или иными способами общественного и государственного строя, как правило, закрепляемого в Конституции и иных законах. Многообразие (плюрализм) в сфере идеологии означает право каждого человека, группы людей, их объединений: свободно развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера; распространять и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими органами предложений и т.д.

Первая часть комментируемой статьи содержательно связана с рядом других конституционных предписаний. Это ст. 14 и 28, устанавливающие религиозное многообразие и свободу совести, ст. 29, предоставляющая каждому свободу мысли и слова, поиска, получения, производства и распространения информации, гарантирующая свободу массовой информации, ст. 44, гарантирующая каждому свободу литературного, художественного, научного и других видов творчества.

Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является одним из важных демократических достижений народа России. Еще недавно советские конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977 г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась марксистско-ленинской, хотя фактически была скорее ленинско-сталинской. В преамбуле Конституции СССР 1977 г. излагались многие положения этой идеологии, прославлялось руководство компартии Советского Союза, было подчеркнуто, что высшей целью Советского государства является построение "бесклассового" коммунистического общества и что народ якобы принимает эту Конституцию, "руководствуясь идеями научного коммунизма". Статья 6 этой Конституции констатировала, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является "вооруженная марксистско-ленинским учением" КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР и т.д. В ряде статей провозглашалось, например, что существующая в СССР единая система народного образования служит, в частности, "коммунистическому воспитанию... молодежи" (ст. 25), что СССР проводит "ленинскую" политику мира (ст. 28), что гражданам гарантируется свобода научного, технического и художественного творчества (ст. 47), а также предоставляется право объединяться в общественные организации (ст. 51) только "в соответствии с целями коммунистического строительства" и т.п. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР 1978 г.

Идеологические преследования официально не одобряемых направлений и их представителей в науке (философов-идеалистов, обществоведов-немарксистов, вообще генетики, кибернетики и др.), в искусстве (в художественной литературе, живописи и др.), в религиозной жизни в той или иной степени осуществлялись постоянно, временами достигая большого размаха и сопровождаясь жесткими репрессивными мерами. При этом сам принцип идеологического многообразия, давно и прочно вошедший в повседневную жизнь всех демократических стран и народов мира, монопольная господствующая идеология представляла как нечто антинародное, рассчитанное на обман масс и манипулирование ими, а не как естественное отражение объективно существующего в обществе многообразия интересов, взглядов, позиций.

Установление идеологического однообразия, т.е. исключительного господства одной идеологии, встречается нередко, хотя сами идеологии могут различаться между собою довольно существенно. Итальянский фашизм, германский национал-социализм, в ряде стран исламский фундаментализм и др., как и сталинщина, непримиримые к другим идеологиям, несовместимы с идеями демократического правового государства.

2. Часть 2 ст. 13 устанавливает правило, органически связанное с содержанием первой части этой статьи. Признание идеологического многообразия, строго говоря, означает запрещение признания какой-либо идеологии государственной и общеобязательной. Как и первая часть, вторая часть этой статьи содержательно связана со ст. 14, 28, 29, 30, 44 и др.

При этом необходимым элементом любой идеологии, конституционно признаваемой в России, является лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей Конституции и подчинение ее требованиям. Это не мешает использовать предусмотренную ею возможность законного, ненасильственного изменения конституционного строя России (ст. 134-137).

Правило ч. 2 ст. 13 относится к любым идеологиям (например, либерализм, социал-демократизм, религиозно-демократические и религиозно-социальные, национально-демократические доктрины, марксизм-ленинизм и др.).

Предусмотрены Конституцией и исключения, относящиеся к тем идеологиям, которые пытаются обосновывать запрещаемые ею действия. О таких действиях и запретах говорится в ч. 5 этой статьи и в ряде других статей Конституции. Это, например, запрещение захватывать власть (ч. 4 ст. 3), нарушать права и свободы человека и гражданина (ст. 2, 17-63 и др.).

Но убеждения, взгляды граждан свободны, и никто не должен быть подвергнут каким бы то ни было преследованиям, ограничениям прав за свои убеждения, каковы бы они ни были. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом.

В целесообразности и справедливости недопущения господства одной идеологии в государстве убеждает опыт всех стран, где такое господство имело место. Оно было связано с подавлением интересов больших социальных групп, прав и свобод личности, теоретически беспомощно и резко снижало эффективность всей общественной и государственной системы, в рамках которой это происходило.

3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена некоторым практическим последствиям идеологического многообразия, имеющим большое общественное и, в частности, конституционно-правовое значение. Речь идет о том, что в России признается политическое многообразие и многопартийность. Политическое многообразие означает наличие разнообразных направлений в практической политической деятельности - в агитации за или против определенных течений в политической жизни, за или против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов, выносимых на референдумы, и т.д. Важнейшую роль в политической деятельности играет ее организационная часть - создание и деятельность политических партий и других общественных объединений, примыкающих к партиям или самостоятельно стремящихся к осуществлению конституционно допустимых политических целей. Главной формой политического многообразия (плюрализма) является многопартийность. Как уже было отмечено, многопартийность пришла на смену однопартийной системе, недемократичность которой очевидна.

В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной мере выражающая их многопартийность становятся все более устойчивой органической частью общественно-политической жизни России. Юридическому закреплению этого достижения российской демократии служит включение этих положений ст. 13 в основы конституционного строя, играющие центральную роль в Конституции и изменяемые - в случае необходимости - в особо сложном порядке. Это, как и соответствие данных конституционных положений принципам и нормам международного права, позволяет надеяться на необратимость установления и развития плюрализма в политической жизни России.

Но демократические политические партии или их блоки, выражающие политическую волю своих членов, стремятся к осуществлению государственной власти через своих представителей, членов и сторонников в органах государства. Осуществляя власть в соответствии со своей программой, партия или блок партий, имеющий общую программу парламентской или правительственной деятельности, в определенной степени действуют в соответствии с теми положениями своей идеологии и политики, которые получили одобрение граждан на выборах и в иных формах. Поэтому определенная зависимость государственной власти от тех или иных идеологических позиций партий, блоков, их лидеров и деятелей существует, но - под демократическим контролем избирателей. Именно их волю, а не только решения своей партии должен прежде всего проводить в жизнь их избранник.

Конституционные положения о политических партиях в Конституции Российской Федерации более кратки, нежели в новых конституциях ряда других демократических стран. В них, например, в ст. 21 Основного закона ФРГ, содержатся более подробные предписания: партии содействуют формированию политической воли народа и могут образовываться свободно; их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам; они должны публиковать отчеты о происхождении и использовании своих средств, а также об имуществе. Те партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников (не только членов! ) стремятся причинить ущерб основам демократического строя либо устранить его или поставить под угрозу существование ФРГ, противоконституционны. Вопрос об их конституционности решает Федеральный Конституционный Суд. Подробности регулируются федеральными законами.

Обращает на себя внимание то, что Основной закон ФРГ и Конституция Российской Федерации приравнивают открытые цели и фактические действия партий и их сторонников, направленные на устранение конституционного строя. Но в ФРГ речь идет о любых действиях против конституционного строя в целом, а в Российской Федерации - только о насильственном изменении основ конституционного строя.

4. Равенство общественных объединений перед законом установлено, чтобы исключить возможность создания вновь однопартийной системы, не допускающей существования других политических партий и подчиняющей своему господству иные общественные объединения, каждое из которых (профсоюзное, молодежное и т.д.) является единственным в своей сфере деятельности. Исключается возможность возникновения такой же системы, замаскированной фиктивным плюрализмом, т.е. с помощью создания наряду с монопольной партией марионеточных псевдопартий и общественных объединений. Такая система существовала в ряде "социалистических" стран (ГДР, Болгарии, Польше и др.); по-видимому, была предпринята попытка создать такую систему и в СССР, когда в 1990 г. Съезд народных депутатов заменил текст ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС другим, начинавшимся словами "коммунистическая партия и другие политические партии...".

В настоящее время положение политических партий и общественных объединений в России регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930) и другими нормативными актами.

Равноправие общественных объединений выражается равенством общих требований закона к уставам этих объединений и дополнительных требований к уставам их отдельных организационно-правовых форм, к их задачам, структуре, территориальной сфере их деятельности, к условиям и порядку приема в их члены, а также выхода из их состава, к порядку образования и полномочиям руководящих органов, источникам денежных средств и иного имущества общественных объединений, к порядку их создания, регистрации, реорганизации, а также приостановления их деятельности и ликвидации.

Равноправие общественных объединений распространяется также на их права и обязанности в двух основных направлениях их деятельности - общественном (участие политических объединений в выборах государственных органов и всех объединений - в принятии государственных решений в законном объеме и порядке, представительство интересов своих членов и др.) и хозяйственном (учреждение средств массовой информации, издательская деятельность, создание в уставных целях предприятий, приобретение на праве собственности различного имущества, денежных средств, получаемых от членов объединения, от его хозяйственной деятельности, и др.).

Соблюдение этих правил нередко требует строгого контроля, не допускающего, например, превращения благотворительных, спортивных и т.п. общественных объединений в предприятия по импорту спиртных напитков и т.п. в противоречии с законом и уставными целями этих объединений.

Подобные проблемы решаются также конституциями и законами других демократических стран. Так, ст. 4 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что политические партии и группировки, содействующие выражению общественного мнения голосованием, создаваемые и действующие свободно, обязаны "уважать принципы национального суверенитета и демократии".

5. Часть 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность тех общественных объединений, которые имеют противоречащие Конституции цели или совершают такие действия. Она перечисляет ряд таких целей или действий, служащих основанием для запрета. Это прежде всего насильственное изменение основ конституционного строя. Названное в качестве одного из оснований для такого запрета создание вооруженных формирований может означать и подготовку для насильственных действий более широкого характера. Речь идет о том, что, не имея возможности добиться желаемых изменений конституционными способами, некоторые из общественных объединений могут обратиться к насилию и попытаться совершить государственный переворот в той или иной форме. Печальный опыт этого рода есть у России, как и у некоторых других стран.

В числе других оснований для запрета создания или деятельности общественного объединения названы их цели или действия, направленные на нарушение территориальной целостности государства, подрыв его безопасности, создание вооруженных формирований.

Все это соответствует практике демократических государств. Согласно ст. 18 Конституции Италии 1947 г. граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом; при этом запрещены тайные общества и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера, а ст. XII переходных и заключительных положений запретила восстановление в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии и предусмотрела установление законом на срок не более 5 лет с момента вступления в силу этой Конституции ограничений активного и пассивного избирательного права для ответственных руководителей фашистского режима. Конституция Болгарии 1991 г. в ст. 11 провозглашает принцип политического плюрализма, содействие партий формированию и выражению политической воли граждан, регулирование законом порядка образования и прекращения, а также условий деятельности политических партий, устанавливает и ограничения. Так, запрещено образование политических партий на этнической, расовой или вероисповедной основе (это особенность Болгарии; в десятках других демократических государств подобное разрешается и осуществляется), как и партий, ставящих своей целью насильственный захват государственной власти. Статья 12 болгарской Конституции устанавливает, что объединения граждан служат удовлетворению их интересов, и запрещает объединениям граждан, в том числе и профсоюзам, иметь политические цели и заниматься политической деятельностью, присущей только политическим партиям. Наконец, ст. 44 запрещает создание организаций, деятельность которых направлена против суверенитета, национальной целостности страны и единства нации, на разжигание расовой, национальной, этнической или религиозной вражды, на нарушение прав и свобод граждан, как и организаций, создающих тайные или военизированные структуры или стремящиеся достичь своих целей путем насилия.

Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности. Приговор Нюрнбергского трибунала признал руководящий состав национал-социалистической немецкой рабочей партии, а также ряд звеньев гитлеровского государства преступными организациями, виновными в ведении агрессивных войн, в преступлениях против человечества, в разжигании национальной и расовой ненависти и т.д. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает, что "всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом" (ч. 2 ст. 20). В связи с этим закон может устанавливать ограничения свободы объединения, необходимые в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 22).

В мировой практике такие запрещения и ограничения права на объединение сопровождаются разрешением непреступным элементам распущенных антидемократических партий создавать организации, способствующие переходу этих элементов на демократические позиции и включению их в демократический процесс. Такую роль в ФРГ играла, например, национал-демократическая партия.

Представляет значительный интерес и конституционное положение коммунистических партий. Во многих странах - как "социалистических" (Китай, Северная Корея, Вьетнам, Куба, где эти партии сохраняют свою руководящую роль), так и несоциалистических - они действуют открыто и свободно. В ФРГ в 1956 г. Федеральный Конституционный Суд признал, что Компартия Германии (КПГ) по ее идеологии, признающей насильственную революцию, диктатуру пролетариата и т.п., является противоконституционной, и запретил ее. Вскоре активистами КПГ была создана новая Германская компартия, программа и устав которой не содержали антидемократических положений. На ГКП запрет деятельности КПГ не распространялся.

В "постсоциалистических" странах судьба коммунистических партий сложилась по-разному. В Чехословакии и Албании компартии были запрещены, а их активным членам не разрешено занимать должности на государственной службе. В нескольких странах (Польша, Болгария, Венгрия, Литва) на основе коммунистических партий возникли новые партии, отказавшиеся от прежнего названия, перешедшие фактически на позиции левого или правого социал-демократизма и играющие более или менее значительную роль в политической жизни своих стран.

Несколько таких социалистических или социал-демократических партий и групп есть и в России. Они сложились после распада КПСС и серии президентских указов о приостановлении деятельности компартии РСФСР от 23 августа 1991 г., об имуществе КПСС и компартии РСФСР от 25 августа 1995 г., а также о деятельности КПСС и компартии РСФСР от 6 ноября 1991 г.

Этими указами Президент Российской Федерации приостановил деятельность КПСС и КП РСФСР и распустил их руководящие организационные структуры, объявил государственной собственностью все имущество, находившееся фактически во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, распустил все первичные организации этих партий.

Проверка конституционности названных указов совместно с проверкой конституционности КПСС и КП РСФСР была произведена Конституционным Судом Российской Федерации в 1992 г. Постановлением от 30 ноября 1992 г. Конституционный Суд признал соответствующим Конституции роспуск руководящих структур и производственных первичных организаций этих партий и передачу государству государственного имущества, находившегося фактически в руках этих партий. Одновременно Суд признал неконституционным роспуск территориальных первичных организаций этих партий, поскольку они сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного оформления в качестве политической партии наряду с другими партиями будут соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации. Суд также признал не соответствующей Конституции передачу государству части имущества КПСС и КП РСФСР, законными собственниками которой были эти партии (ВКС, 1993, N 4-5, с. 61).

Таким образом, появилась конституционная возможность для организационного оформления и активной и легальной общественно -политической деятельности сохранившей свое традиционное название, а во многом и идеологию, сравнительно крупной Коммунистической партии Российской Федерации. К КПРФ и ее союзникам примыкает Аграрная партия. Есть и несколько сравнительно небольших партий непримиримого ленинско-сталинского направления, действующих легально. Наряду с ними действует или формируется ряд партий, групп и блоков демократического характера (социал-демократические партии, Крестьянская партия и др.).

Появились также партии и группы, называющие себя фашистскими или подозреваемые их политическими противниками в фашистской, великодержавно-шовинистической, милитаристской и т.п. ориентации. Названия партий не всегда соответствуют фактическому содержанию их политики.

Процесс формирования демократической многопартийной системы в Российской Федерации продолжается. При этом установленные международным правом, Конституцией и иными законами России обоснованные ограничения права на объединение, формально вступившие в силу, практически применяются далеко не во всех предусмотренных ими случаях.