Статья 15

Статья 15

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Комментарий к статье 15

1. Смысл понятия "высшая юридическая сила", употребленного в первом предложении комментируемой части, раскрыт в ее втором предложении, о котором см. ниже. Говоря проще, Конституция - это закон законов, высший закон государства. Он обязателен абсолютно для всех государственных и самоуправленческих органов, учреждений и организаций, общественных объединений, любых должностных лиц, а также частных юридических и физических лиц, находящихся на российской территории, независимо от их государственной принадлежности. Для зарубежных государственных органов, учреждений и организаций России, их должностных лиц и иных сотрудников, для граждан России и ее юридических лиц он обязателен и за ее пределами.

Определенное исключение представляют собой дипломатические и консульские представительства иностранных государств, представительства международных организаций, их сотрудники, пользующиеся дипломатическим и консульским иммунитетом, а также законно находящиеся на российской территории иностранные или международные вооруженные формирования (если это имеет место на основании международных договоров Российской Федерации). Однако и они обязаны уважать Конституцию Российской Федерации и не нарушать ее, вне случаев, предусмотренных международным правом.

Прямое действие Конституции означает, что она в принципе подлежит реализации независимо от наличия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов. Есть, конечно, конституционные нормы, которые без таких актов реализованы быть не могут. Например, положение ч. 1 ст. 96, гласящее, что Государственная Дума избирается на четыре года, непосредственно может быть реализовано лишь применительно к сроку полномочий Думы. В каком же порядке Дума должна избираться, остается неизвестным, и не случайно ч. 2 указанной статьи предусматривает, что порядок этот устанавливается федеральным законом. Но и в данном случае прямое действие Конституции заключается в том, что ч. 2 непосредственно обязывает законодателя издать соответствующий федеральный закон.

Большинство же конституционных норм вполне могут применяться непосредственно, однако без их законодательной конкретизации и развития в их применении мог бы возникнуть нежелательный разнобой и в системе правовых норм зияли бы многочисленные большие и малые пробелы. Но если конкретизирующего нормативного акта нет, правоприменитель обязан принять необходимое решение непосредственно на базе Конституции. Правильное это будет решение или нет, решит в случае спора надлежащий суд. Правильность его будет определяться не тем, что оно целесообразно, а тем, что оно не противоречит Конституции и входит в сферу полномочий государственного или самоуправленческого органа либо должностного лица, принявшего решение.

31 октября 1995 г. пленум Верховного Суда Российской Федерации принял постановление N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (БВС, 1996, N 1). В п. 2 этого постановления между прочим сказано:

"Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности: а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятий федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения; б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей; в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения".

В постановлении обращено внимание судов на ряд положений Конституции, которые суды должны иметь в виду при рассмотрении определенных категорий дел.

Положение о том, что Конституция применяется на всей территории Российской Федерации, казалось бы, само собой разумеется. В конституциях зарубежных стран такое положение обычно отсутствует, и это вовсе не означает, что какая-то часть территории государства может быть изъята из-под действия его конституции. Необходимость включения в российскую Конституцию данного положения была обусловлена деятельностью в отдельных республиках России радикально-националистических сил, которые стремились конституции этих республик поставить выше общероссийской. Из федеративного устройства России следует, что федеральная Конституция на всей территории страны обладает безусловным приоритетом перед любыми конституционными актами субъектов Российской Федерации. Ее верховенство гарантируется Конституционным Судом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125). Договоры, ограничивающие или исключающие действие отдельных положений Конституции на территории того или иного субъекта Российской Федерации, могут быть заключены только в соответствии с ч. 3 ст. 11 самой же федеральной Конституции (см. комментарий к ней).

Второе предложение комментируемой части устанавливает необходимые рамки для законодательной деятельности, конкретизирующей, развивающей и дополняющей конституционные положения. Они действительны и вообще для всей государственной и самоуправленческой деятельности, оформляемой правовыми актами, - нормотворческой и правоприменительной.

Термин "законы", употребленный в комментируемом предложении, как и в остальных частях комментируемой статьи, охватывает как федеральные законы, включая федеральные конституционные законы, так и законы субъектов Российской Федерации, включая их конституции и уставы. Выражение "иные правовые акты" охватывает как нормативные, так и индивидуальные правовые акты любого уровня. Их непротиворечие федеральной Конституции - важная предпосылка формирования в России правового государства.

Для того чтобы определить, противоречит правовой акт Конституции или нет, нужно прежде всего выяснить, управомочен ли соответствующий государственный или самоуправленческий орган издавать такого рода правовые акты. Это правомочие может вытекать непосредственно из норм Конституции (например, п. "в" ст. 89 Конституции управомочивает Президента Российской Федерации осуществлять помилование) или же из норм, содержащихся в иных нормативных актах, изданных в соответствии с Конституцией и не противоречащих ей по своему содержанию. Например, Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406) учреждена Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая, в частности, согласно ч. 6 ст. 12 указанного Федерального закона, вправе издавать инструкции по вопросам его применения, обязательные для всех избирательных комиссий в Российской Федерации. Следует иметь в виду, что ни один орган власти или самоуправления, не говоря уже об их должностных лицах, не вправе издавать правовые акты по вопросам, которые Конституцией или соответствующим ей иным нормативным актом не отнесены к его ведению. Если такой акт будет издан, его следует признать противоречащим Конституции. То же относится и к актам, которые приняты с нарушением порядка, установленного Конституцией или соответствующим ей иным нормативным актом. Если бы, скажем, Президент подписал и обнародовал федеральный закон, который вносит изменения в федеральный бюджет, но не рассматривался Советом Федерации, это противоречило бы п. "а" ст. 106 Конституции.

Далее, необходимо убедиться, что правовой акт не противоречит Конституции по своему содержанию. Если бы, например, закон какого-либо субъекта Российской Федерации запретил органам местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы, это противоречило бы ч. 1 ст. 132 Конституции.

Соответствие, т.е. непротиворечие, Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, конституций или уставов субъектов Российской Федерации, их законов и иных нормативных актов, изданных по вопросам федерального ведения или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, проверяется Конституционным Судом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125), а остальных правовых актов - судами общей юрисдикции и арбитражными судами (см. комментарий к ст. 120).

2. Установленная в комментируемой части всеобщая обязанность соблюдать Конституцию и законы - также одна из предпосылок формирования в России правового государства. Она заключается в том, что перечисленные субъекты должны: во-первых, выполнять веления Конституции и законов; во-вторых, не нарушать содержащихся в них запретов.

Примеры конституционных велений содержатся в первых двух предложениях ч. 3 комментируемой статьи, пример конституционного запрета - в ее третьем предложении.

Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны также в соответствии со своей компетенцией исполнять и применять Конституцию и законы.

3. Официальное опубликование законов имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. При этом именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят законодательным органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801) федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Официальным их опубликованием, согласно части первой ст. 4 указанного Федерального закона, считается первая публикация полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Любые другие публикации посредством любых средств массовой информации или отдельными изданиями не являются, следовательно, официальными. При публикации федерального конституционного закона или федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Если в закон были внесены изменения или дополнения, он может быть повторно официально опубликован в полном объеме (ч. 2 и 4 ст. 9 указанного Федерального закона).

Следует подчеркнуть, что совершенно недопустимо после одобрения федерального конституционного закона обеими палатами Федерального Собрания или принятия федерального закона Государственной Думой вносить в порядке редактирования в их текст смысловые изменения, ибо это, по существу, означает узурпацию законодательной власти парламента.

Содержащийся во втором предложении комментируемой части запрет имеет целью гарантировать реализацию нормы, сформулированной в предложении первом. Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу, а следовательно, не может и применяться. Невозможны в этом случае и другие формы его реализации - соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин обязан знать законы (фактическое незнание законов не освобождает от ответственности за их нарушение), то их опубликование есть необходимое условие получения гражданином такого знания.

Запрет, содержащийся в третьем предложении комментируемой части, относится к иным, кроме законов, нормативным правовым актам - указам, постановлениям, распоряжениям, приказам, инструкциям, решениям, договорам и др. В принципе возможно издание такого рода актов без их официального опубликования, если они рассчитаны только на сотрудников государственных и самоуправленческих органов, учреждений, организаций, до сведения которых эти акты доводятся путем рассылки их официальных текстов.

Однако такого рода акты должны отвечать по крайней мере двум требованиям:

- они должны издаваться на основе и во исполнение законов, т.е. не выходить за рамки, установленные законами (см., например, комментарии к ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 120);

- они не могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Нарушение указанных требований имеет следствием недействительность соответствующих актов.

Появление в Конституции данного запрета обусловлено стремлением не допустить возрождения практики коммунистического режима, для которой было характерно издание секретных нормативных актов, не только затрагивавших, но более того - нарушавших конституционные права и свободы граждан.

4. Отличительной особенностью новой российской Конституции является то, что в отличие от прежних основных законов СССР и РСФСР она решает вопрос о соотношении норм международного и внутригосударственного права. Включение в ч. 4 ст. 15 Конституции положения о том, что международное право является частью правовой системы Российской Федерации, имеет важные правовые последствия. Одно из них состоит в том, что правоприменительные органы, включая Конституционный Суд Российской Федерации и суды общей юрисдикции, в пределах их компетенции вправе применять нормы международного права при рассмотрении конкретных дел в случаях, определенных законодательством.

Со своей стороны российские юридические и физические лица на основе данного конституционного положения получают право прибегать к нормам международного права в целях защиты своих прав.

В ч. 4 комментируемой статьи говорится об общепризнанных принципах и нормах международного права и о международных договорах Российской Федерации. Следовательно, составной частью российской правовой системы могут быть не всякие принципы и нормы международного права, а только те из них, которые являются общепризнанными или договорными. Очевидно также и то, что в данной норме названы различные категории международно-правовых предписаний. При этом нормы международного права, источником которых является международный договор, обозначаются понятием "международные договоры Российской Федерации". Общепризнанные принципы и нормы международного права не связываются с определенным источником их закрепления. Это различие следует иметь в виду в практике применения рассматриваемого конституционного положения.

Конституция Российской Федерации не содержит определения общепризнанных принципов и норм международного права. В международном праве такое определение отсутствует, здесь также нет юридического документа, содержащего перечень таких принципов и норм. Очевидно, что применение этого положения потребует от правоприменительных органов тщательного изучения правоприменительной практики международных судебных органов и арбитражей, практики национальных судов иностранных государств по применению норм международного права.

Подавляющее большинство норм действующего международного права составляют нормы, обязательные для ограниченного числа (группы) государств. Наряду с этим в международном праве сложилось значительное число принципов и норм, так или иначе признаваемых всем или почти всем международным сообществом государств и называемых нормами общего международного права, общими, универсальными принципами и нормами международного права. Международный суд ООН последовательно придерживается того взгляда, что общее международное право существует как обычное международное право.

С учетом теории и практики международного права под общепризнанными принципами и нормами, о которых говорит ч. 4 ст. 15, следует понимать принципы или нормы общего международного права, получившие всеобщее признание.

К этому следует добавить, что каждая такая норма или принцип должны быть признаны обязательными и Российской Федерацией. Без такого признания они не могут стать частью ее правовой системы.

Источниками общепризнанных принципов и норм международного права по смыслу ст. 38 Статута Международного суда ООН являются: международные конвенции - как общие, так и специальные, - международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы, общие принципы права, признанные цивилизованными народами.

Исходя из этого, общепризнанные принципы и нормы международного права могут иметь договорно-правовую форму (например, Устав ООН), существовать в форме международного обычая (например, принцип свободы открытого моря). Некоторые из них носят смешанный характер, являясь для одних государств обычными, а для других - договорными нормами.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая конкретные дела, весьма часто обосновывал свои решения ссылками на общепризнанные принципы и нормы международного права, нормы международных договоров, в частности относящихся к правам и свободам человека, другие международно-правовые акты или общепризнанные международные нормы. Помимо этого Конституционный Суд ссылался и на международные документы рекомендательного характера (резолюции, декларации Генеральной Ассамблеи ООН, рекомендации МОТ), не являющиеся источниками прав и обязанностей для голосовавших за них государств (см., например, Постановление по делу о проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 33 КЗоТ РСФСР от 4 февраля 1992 г. (ВКС, 1993, N 1, с. 29-35); Постановление по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике от 31 июля 1995 г. - ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).

Со своей стороны Верховный Суд Российской Федерации, разъясняя судам вопросы применения ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, как представляется, необоснованно сузил содержание этого положения. Верховный Суд предписал судам при осуществлении правосудия исходить из общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в международных пактах, конвенциях и иных документах, в частности во Всеобщей декларации прав человека (п. 5 постановления N 8 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. БВС РФ, 1996, N 1, с. 3-6), поскольку общепризнанные принципы и нормы могут действовать как нормы обычного права.

Объявляя общепризнанные принципы и нормы международного права составной частью российской правовой системы, ч. 4 комментируемой статьи не проводит различия между принципами и нормами международного права. В решении по спору между США и Канадой о прохождении границы между ними в проливе Мэн Международный суд ООН высказался в том смысле, что слова "принципы и нормы" выражают одну и ту же идею, а именно что термин "принципы" означает правовые принципы, т.е. "он включает нормы международного права", и что употребление термина "принципы" оправданно, поскольку речь идет о более общих и фундаментальных нормах.

Включив общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в правовую систему России, составители Конституции придали им различный правовой статус. Согласно ч. 4 ст. 15 нормы международных договоров преобладают над нормами внутреннего права, а общепризнанные принципы и нормы такого преимущества не имеют.

Конституция не содержит определения правовой системы Российской Федерации, поэтому при применении ч. 4 комментируемой статьи правоприменительным органам, по-видимому, остается руководствоваться теоретическими положениями и понимать под этим объективное право, т.е. совокупность юридических норм, практику применения правовых норм и правовую идеологию.

Согласно комментируемой части составной частью российской правовой системы являются, помимо общепризнанных принципов и норм международного права, также международные договоры Российской Федерации. Из текста данного конституционного положения не вытекает, что следует понимать под договором Российской Федерации. Однако, учитывая положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., которая обязательна для Российской Федерации, следует, видимо, говорить о международных договорах, в отношении которых она выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу. К числу таких договоров следует также относить международные договоры, участие в которых Российской Федерации оформлено посредством присоединения, договоры Союза ССР, в отношении которых Российская Федерация стала правопреемником.

Согласно ч. 4 ст. 15 нормы международных договоров имеют преимущественную силу перед законами в том случае, если они содержат иные правила поведения. Таким образом, в случае обнаружившегося несоответствия или противоречия между законом и международным договором правоприменительные органы должны применять правила международного договора.

Нормы о преимущественной силе международных договоров распространяются на федеральные законы, законы, принимаемые субъектами федерации, другие нормативные акты. Эти нормы касаются всех законов, независимо от времени их принятия: до или после заключения договора.

Важное значение для определения места международных договоров в российской правовой системе имеет норма ст. 22 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г., согласно которой, если международный договор содержит правила, требующие изменений отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке (ВФС РФ, 1995, N 21, ст. 908).

Следовательно, международные договоры могут обладать приоритетом только в отношении законов и не могут иметь преимущества над конституционными нормами.

В связи с анализом содержания данного положения Конституции нельзя обойти вниманием тот факт, что целый ряд российских законов содержит также положения о соотношении международного и внутригосударственного права, которые не соответствуют Конституции.

Так, ст. 52 Закона Российской Федерации "О недрах" от 24 ноября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 16, ст. 834) говорит о допустимости применения норм ранее заключенных международных договоров. Другая формула, ограничивающая применение положений международного договора, включена в ст. 14 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г. и ст. 15 Закона Российской Федерации "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 12, ст. 425, 427), согласно которым положения международных договоров не применяются в случаях, когда это может привести к ограничению прав и свобод соответственно вынужденных переселенцев и беженцев, регламентированных указанными законами.

Согласно ст. 109 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 10, ст. 357) совершение нотариусом нотариального действия, не предусмотренного законодательством Российской Федерации, но предусмотренного международным договором, производится в порядке, установленном Министерством юстиции Российской Федерации.

Во всех этих и подобных случаях суды согласно п/п "б" п. 2 постановления Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. должны применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия.