Статья 27

Статья 27

1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию см. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ

Комментарий к статье 27

1. Настоящая статья полностью соответствует требованиям Всеобщей декларации прав человека (ст. 13), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 12). Это в полной мере касается как свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства внутри страны, так и возможности покидать свою страну и возвращаться в нее.

Закрепление указанных прав в конституционной норме имеет большое значение само по себе, но оно еще усиливается тем обстоятельством, что со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация многих других конституционных прав и свобод граждан, например право собственности и наследования, право на жилище, труд, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирательные права и др.

Принятие комментируемой нормы предопределило необходимость существенного обновления законодательства, отмены многих нормативных актов, которыми с начала 30-х гг. закреплялся разрешительный режим выбора места жительства и пребывания в форме прописки с многочисленными ограничениями и строгой ответственностью за их несоблюдение. При этом многие нормативные акты, в особенности ведомственные, не публиковались для всеобщего сведения, и население о них не знало.

Созданный в бывшем СССР Комитет конституционного надзора в своем заключении от 11 октября 1991 г. N 26 признал, что отпали правовые основания для оставления в силе постановления Совета Министров СССР и других нормативных актов, предусматривающих разрешительную систему прописки на территории страны, и признал утратившим силу, в частности, ряд указаний, содержащихся в Положении о паспортной системе в СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 677 (СП, 1974, N 19, ст. 109).

Законодательными и другими органами упомянутое заключение не было принято во внимание, и акты о прописке продолжали применяться, оставаясь и формально действующими.

Требования ч. 1 комментируемой нормы нашли отражение в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 32, ст. 1227) и связанных с ним законах Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" (в редакции от 25 декабря 1995 г. - ВВС РФ, 1993, N 12, ст. 425, 427, Российская газета, 28 декабря 1995 г.).

В Законе от 25 июня 1993 г. наряду с общими положениями раскрыты понятия места пребывания и жительства, цели введения регистрационного учета, основные правила регистрации и снятия с учета, указаны основания введения ограничений на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства и т.п. Этот Закон ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Закон направлен на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов и устанавливает свободный режим, требующий лишь регистрационного учета граждан России.

В Законе установлено, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией, законами и международными договорами Российской Федерации.

Под местом пребывания Закон понимает гостиницы, санатории, больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не являющиеся местом жительства гражданина, где он проживает временно, например дача, садовый домик.

Под местом жительства Закон понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, общежитие, иные жилые помещения, в которых гражданин проживает постоянно или преимущественно в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Целью регистрационного учета в Законе определено обеспечение необходимых условий для реализации гражданами их прав и свобод, исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Граждане Российской Федерации обязываются регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства.

Вместе с тем в Законе закреплено правило, по которому регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации, например, основанием для ограничения права на трудоустройство.

Примечание

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия-Алания (ВКС, 1995, N 6, с. 31) рассматривается связь права на свободу выбора места жительства с избирательными правами граждан. Подчеркивая, что эти права являются конституционными, Суд в постановлении отмечает, что граждане должны выполнять требования Закона регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, и это касается и вынужденных переселенцев.

В то же время в постановлении дана оценка и Решению Центральной избирательной комиссии по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия от 2 февраля 1995 г. N 4 "Об участии беженцев и военнослужащих в выборах Парламента Республики Северная Осетия-Алания", установившему, что граждане, не проживающие на территории Республики Северная Осетия и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия в списки избирателей не включаются. Тем самым вместо разъяснения порядка применения оспариваемой нормы Закона Центральная избирательная комиссия своим решением ввела не предусмотренные законом ограничения избирательных прав граждан.

Решение Центральной избирательной комиссии как искажающее буквальный смысл ч. 2 ст. 10 названного Закона Республики Северная Осетия постановлением Конституционного Суда предложено не исполнять и пересмотреть.

Законом исчерпывающе определены основания ограничения граждан Российской Федерации в их праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Такие ограничения допустимы в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекции и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение.

Правило о защите прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства предусматривает, что решения и действия или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, общественных объединений, государственных служащих, ущемляющие указанное право граждан, могут быть обжалованы в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд. Подробно порядок обжалования регламентирован в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в редакции от 14 декабря 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2939) утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Вводимая система регистрации существенно отличается от системы прописки.

Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать названные Правила. Контроль за соблюдением Правил должностными лицами и гражданами возлагается на органы внутренних дел.

Документами, удостоверяющими личность гражданина, необходимыми для осуществления регистрационного учета, являются: паспорт, свидетельство о рождении для лиц, не достигших 16-летнего возраста, заграничный паспорт для граждан, постоянно проживающих за границей, но которые временно находятся на территории России, удостоверение личности для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина.

Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в 3-дневный срок со дня прибытия обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, представив им необходимые документы. Регистрация осуществляется, как правило, на срок до 3 месяцев.

Регистрация граждан по месту пребывания производится без их снятия с регистрационного учета по месту жительства. В Правилах установлено, что гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить необходимые документы, в том числе документ, являющийся основанием для заселения в жилое помещение, например ордер, договор, свидетельство о праве на наследство жилого помещения, решение суда о признании права пользования жилым помещением, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, либо иной документ или его надлежаще заверенную копию.

За регистрацию граждан по месту жительства взимается государственная пошлина в порядке и размерах, предусмотренных Законом Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. "О государственной пошлине" (в редакции Федерального закона от 31 декабря 1995 г. - ВВС РФ, 1992, N 11, ст. 521; СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 19).

Правила содержат указания, касающиеся и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и жительства.

2. Положения ч. 2 комментируемой статьи о праве каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и о праве гражданина Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в свою страну должны быть конкретизированы в федеральном законодательстве. Пока оно не принято. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 22 декабря 1992 г. N 4183-1 на территорию Российской Федерации распространено действие Закона СССР от 20 мая 1991 г. "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР" (ВВС РФ 1993, N 1, ст. 19), который действует впредь до принятия соответствующего закона Российской Федерации. Ряд вопросов разрешен постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г. N 73 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение и совершенствованию порядка командирования работников за границу" (САПП, 1993, N 5, ст. 397).

Выезд из Российской Федерации в другие страны осуществляется по заграничным, дипломатическим и служебным паспортам, а также паспорту моряка. В заграничном паспорте указывается, выдан ли он для временного выезда или для выезда на постоянное жительство за рубежом.

В соответствии с Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 17 февраля 1993 г. N 157, утвердившим "Временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов гражданам Российской Федерации", органы внутренних дел приступили к выдаче всем желающим гражданам и организациям заграничных паспортов вне зависимости от цели зарубежной поездки. Эти паспорта без разрешительных записей дают право на многократное пересечение государственной границы бывшего СССР в течение пятилетнего срока их действия.

В России таким образом впервые реализовано одно из основных прав человека - свободно выезжать из своей страны и беспрепятственно возвращаться на ее территорию.

Заграничные паспорта выдаются гражданам Российской Федерации по их личному заявлению или по ходатайству их законных представителей органами внутренних дел. Заявления граждан о выдаче заграничных паспортов для временного пребывания за границей рассматриваются в месячный срок, а если поездка связана со срочным лечением выезжающего больного, любой серьезной болезнью либо со смертью родственника, проживающего за границей, - в течение трех дней. Заявление о выдаче заграничного паспорта для выезда из Российской Федерации на постоянное жительство рассматривается в трехмесячный срок.

Ходатайства о выдаче заграничного паспорта, подаваемые предприятием, организацией, учреждением, направляющим гражданина за границу для временного пребывания, рассматриваются не более чем в месячный срок.

Закон содержит перечень случаев, когда в выдаче паспорта временно может быть отказано. К числу таких случаев относятся, например, следующие: если гражданин осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, или действуют иные договорные, контрактные обязательства, препятствующие выезду из Российской Федерации, - до прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду;

- если против лица возбуждено уголовное дело - до окончания производства по делу;

- если лицо осуждено за совершение преступления - до отбытия наказания или освобождения от него;

- если лицо уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств;

- если к лицу предъявлен гражданский иск в суде - до окончания производства по делу;

- если лицо сообщило о себе заведомо ложные сведения;

- если лицо приписано к призывному участку и подлежит призыву на действительную срочную военную службу - до прохождения действительной срочной военной службы или до освобождения от нее в соответствии с российским законодательством.

Количество отказов в выдаче заграничных паспортов составляет менее 1 процента. Временная задержка в их выдаче в основном связана с осведомленностью лица о сведениях, составляющих государственную тайну, либо с его осуждением.

Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 19 марта 1994 г. N 238 (САПП, 1993, N 12, ст. 1059) создана Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж. Комиссия руководствуется российским законодательством: законами "О государственной тайне", "О безопасности", Гражданским кодексом Российской Федерации и др. В отношении подавляющего большинства обратившихся в комиссию было принято решение о снятии ограничений на выезд.

В Законе СССР от 20 мая 1991 г. (ст. 16) указывается на недопустимость ограничения прав граждан, выезжающих за границу. В отношении граждан, обратившихся с просьбой о выезде из России, и членов их семей действуют все положения законодательства, они пользуются всеми правами и несут установленные законом обязанности. Какое-либо произвольное ограничение их гражданских, трудовых, жилищных и иных прав не допускается. При выезде из Российской Федерации за ее гражданином на ее территории сохраняются право собственности на законно приобретенное им движимое и недвижимое имущество, денежные средства, ценные бумаги и другие ценности.

В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи и Законом СССР от 20 мая 1991 г. гражданам Российской Федерации гарантируется беспрепятственное возвращение в свою страну. На российское гражданство, а следовательно, на беспрепятственный въезд в Россию могут, в соответствии с Законом "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г., претендовать все, кто имеет паспорт гражданина СССР.

Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г., разработанное в рамках СНГ, предусматривает комплекс мер, облегчающий их въезд на территорию сторон.

Нарушение права граждан на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в страну, в том числе и решение упомянутой Межведомственной комиссии, может быть в соответствии с положениями ст. 46 Конституции и Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" обжаловано в суд (см. комментарий к ст. 46).