Статья 32

Статья 32

1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

О референдуме Российской Федерации см. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ

Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации см. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ

Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления см. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ

3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия.

Комментарий к статье 32

1. Впервые право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами было сформулировано в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 46) вслед за Конституцией СССР 1977 г. Его провозглашение в условиях все еще сохраняющейся монополии на власть партийно-государственной элиты, административно-приказной системы номенклатурного управления превращало это право в декларацию.

Последующие демократические преобразования в обществе, признание и возникновение политического многообразия, многопартийности создали благоприятные условия для наполнения данного права реальным содержанием. В отличие от предшествующих конституционных установлений ст. 32 не упоминает об участии граждан в управлении также общественными делами. Право на это вытекает из другой статьи - 30. Участию граждан в местном самоуправлении как институте самоорганизации населения, не входящем в систему государственной власти, посвящены ст. 12, 130-133 Конституции.

Право граждан участвовать в управлении делами государства неразрывно связано с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя (см. комментарий к ст. 3). Оно юридически обеспечивает реализацию данного принципа, включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики. Тем самым преодолевается отчуждение гражданина от государства. В свою очередь гарантиями и одновременно конкретными формами реализации этого стержневого политического права является целый ряд других прав, изложенных в ст. 32.

Признаваемое в ч. 1 ст. 32 право граждан полностью соответствует международным стандартам, в частности, предусмотренному п. "а" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах положению о праве каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений "принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей".

Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Другая форма участия граждан в управлении, в осуществлении народовластия опосредованная - через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти (Государственную Думу Федерального Собрания, законодательное собрание области и др.), исполнительной власти (глав администраций и др.), органы местного самоуправления.

Если обладание большинством прав и свобод Конституция не обусловливает обязательным наличием у лица российского гражданства, устанавливая "каждый имеет право...", "каждому гарантируется...", то право участвовать в управлении делами государства признается только за гражданами Российской Федерации. Такое ограничение по кругу лиц вполне обоснованно, учитывая характер данного права, выражающего суверенитет народа и выступающего формой осуществления принадлежащей ему власти. Иностранные граждане и лица без гражданства этим правом не обладают.

Рассматриваемое право, являясь непосредственно действующим, реализуется в единстве с другими, перечисленными в ст. 32. Их эффективное и беспрепятственное осуществление требует тем не менее конкретизации в законодательстве, установления соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты.

2. Часть 2 ст. 32 закрепляет три конкретных политических права: избирать, быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии со ст. 17 Конституции действуют в единстве с предписаниями, в частности ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей".

Названные принципы участия граждан в выборах являются универсальными, относятся ко всем разновидностям выборов. Однако в ст. 32 они не закреплены, а изложены в ч. 1 ст. 81 применительно к выборам Президента Российской Федерации с добавлением принципа прямого избирательного права. Это не означает, что указанные принципы не распространяются на другие виды выборов, во-первых, в силу действия общепризнанной нормы международного права; во-вторых, на основе их прямого закрепления в ст. 3-7 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", ст. 16, 23 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Прежние конституции, начиная с 1936 г., также провозглашали названные принципы. Но в предшествующий период организация выборов характеризовалась фактическим выдвижением кандидатов в депутаты лишь структурами единственной правящей партии, безальтернативностью - включением в избирательные бюллетени одного кандидата, что превращало выборы в формальное голосование. Современное российское избирательное законодательство предусматривает различные правовые, организационные, информационные и иные средства, гарантирующие свободу выборов, что было подтверждено, в частности, на выборах Президента Российской Федерации в июне - июле 1996 г.

Вопрос об обеспечении и защите избирательных прав относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что предусмотрено ст. 72 (п. "б" ч. 1) Конституции и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции). Из этого исходит и Конституционный Суд Российской Федерации при оценке конституционности избирательных законов субъектов федерации, обеспечивая соблюдение принципов избирательного права.

Всеобщее избирательное право означает признание без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений за всеми гражданами, достигшими определенного возраста, права избирать (активное избирательное право) и права быть избранными (пассивное избирательное право). Конституция и федеральное законодательство гарантируют эти права граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Согласно ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" право избирать возникает у граждан с 18 лет, а право быть избранным - по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными актами законодательных (представительных) органов субъектов федерации. Этот возраст установлен Конституцией для избрания депутатом Государственной Думы Федерального Собрания - 21 год (ч. 1 ст. 97), Президентом Российской Федерации - 35 лет при условии постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81).

Конституция и федеральное законодательство устанавливают основные гарантии избирательных прав при выборах как в федеральные органы государственной власти, так и в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления, предусматривая, что актами субъектов федерации эти права и гарантии не могут быть изменены, ограничены, а могут быть только дополнены новыми гарантиями. Субъекты федерации имеют также право устанавливать дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком его проживания на соответствующей территории.

Конституция и федеральное законодательство не обусловливают право участия в выборах в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления на территории, в частности, республик наличием гражданства этих республик. Избирательные права признаются Конституцией за всеми гражданами Российской Федерации. Поэтому вступают в противоречие со ст. 32 и другими статьями Конституции Российской Федерации положения конституций и избирательных законов целого ряда республик, закрепляющие избирательные права исключительно за гражданами этих республик, ограничивая тем самым избирательные права граждан Российской Федерации, проживающих на территории республики, но не имеющих ее гражданства.

Согласно ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей на конкретном избирательном участке является его проживание (постоянное или преимущественное) на территории этого избирательного участка, определяемое в соответствии с федеральным законом, устанавливающим право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации. Порядок составления списков избирателей призван гарантировать всеобщее избирательное право как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Примечание

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности положения Закона Республики Северная Осетия - Алания о выборах в Парламент Республики, касающегося составления списков избирателей, признал это положение не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 32 (ч. 1 и 2), 72 (п. " б" ч. 1) и 76 (ч. 2) постольку, поскольку оно препятствует внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия. Тем самым были защищены избирательные права жителей Республики, прежде всего оказавшихся в качестве вынужденных переселенцев на территории соседней Республики, обеспечено непосредственное действие норм федеральной Конституции.

В то же время сам факт даже длительного проживания лица на территории Российской Федерации не означает, что оно обладает избирательными правами. В ноябре-декабре 1995 г. Московский городской суд, а затем Верховный Суд Российской Федерации оставили без удовлетворения жалобу К. на отказ окружной избирательной комиссии в регистрации К. кандидатом в депутаты Государственной Думы, несмотря на сбор необходимого числа подписей избирателей в ее поддержку. Отказ в регистрации мотивировался отсутствием у К. гражданства Российской Федерации, регистрации (прописки) на территории России (АКС, 1995 г.).

Выезд же гражданина Российской Федерации за ее пределы для проживания не лишает его избирательных прав. Они сохраняются за ним в полном объеме.

Требует более четкой законодательной регламентации участие военнослужащих в выборах. На федеральном уровне вполне ясно определено право военнослужащих избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, голосовать на общих избирательных участках (ст. 9 Закона Российской Федерации от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих", ч. 3 ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации").

Однако избирательные законы некоторых субъектов федерации не предусматривают гарантии избирательных прав военнослужащих, возможности реализации ими этих своих конституционных прав. Из ст. 32 Конституции, упомянутых федеральных законов, смысла, придаваемого их положениям в процессе применения федеральными органами, следует, что военнослужащие воинских частей, постоянно дислоцированных на территории субъекта федерации, и члены их семей вправе участвовать в выборах на данной территории.

Равное избирательное право означает участие избирателей в выборах на равных основаниях. Оно обеспечивается наличием у каждого избирателя одного голоса, примерным равенством избирательных округов по числу избирателей, едиными правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента их назначения до подведения итогов, равной защитой законом и судом избирательных прав всех граждан. Данный принцип распространяется как на активное, так и на пассивное избирательное право.

Примечание

Во время выборов в 1994-1995 гг., в частности в законодательные органы субъектов федерации, этот принцип не всегда соблюдался. Наиболее типичными отступлениями от него были существенные различия между избирательными округами по числу избирателей, превышающими допустимые законом отклонения от средней нормы представительства избирателей, а также изменения избирательных законов в процессе уже начавшихся выборов. В связи с этим Конституционный Суд в постановлении от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности положений Закона Чувашской Республики о выборах депутатов Государственного Совета Республики, установивших новые правила подсчета голосов при повторном голосовании в ходе одних и тех же выборов, указал, что изменение избирательных правил в процессе уже начатых выборов нарушает принцип равного избирательного права как необходимого условиях свободных выборов, не соответствует ст. 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 19 и 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Этот принцип распространяется на выборы федерального Президента, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, законодательных органов и глав исполнительных органов власти субъектов федерации, выборных органов местного самоуправления. Исключением из этого принципа на федеральном уровне представительной системы является порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания. Это обусловлено тем, что в отличие от Государственной Думы, обеспечивающей представительство всего населения, Совет Федерации обеспечивает представительство субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 95-96). Об особенностях формирования судебных и прокурорских органов см. комментарии к ст. 128, 129.

Уставы некоторых субъектов федерации предусматривали избрание главы администрации законодательным органом, что являлось отступлением от принципа прямого избирательного права.

Примечание

Конституционный Суд в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности положений Устава Алтайского края отметил, что из смысла ст. 3 (ч. 2) в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Иной порядок избрания глав исполнительных органов субъектов федерации не соответствует Конституции и действующему законодательству.

Защиту избирательных прав граждан осуществляет не только Конституционный Суд, но в соответствии со своей компетенцией и общие суды. В них могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий, их должностных лиц, государственных и общественных органов, органов местного самоуправления, нарушающие избирательные права граждан (о праве на судебную защиту см. комментарий к ст. 46).

Определением Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 24 июля 1994 г. был признан необоснованным отказ судьи Астраханского областного суда в приеме жалобы гражданина Щ. на решения областной избирательной комиссии, мотивированный существованием иного порядка рассмотрения поставленных в ней вопросов. В определении подчеркивалось, что жалоба Щ. подлежит рассмотрению в суде, так как является реализацией права, предоставленного избирательным законодательством и Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (БВС, 1994, N 12, с. 12).

Решение суда первой инстанции по жалобам на нарушение избирательных прав граждан нельзя считать окончательным. Оно может быть обжаловано в кассационном или опротестовано в надзорном порядке. В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 14 августа 1995 г. отмечалось, что в решении Верховного Суда одной из республик, касавшемся актов избирательных комиссий, допущена ошибка в применении норм материального права, и ошибочно указано, что оно является окончательным и обжалованию не подлежит. Было определено, что это решение подлежит отмене, а жалоба кандидатов в депутаты - оставлению без удовлетворения (БВС, 1995, N 12, с. 1-2).

На основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании проводится также референдум Российской Федерации, который наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации.

Условия и порядок проведения федерального референдума регламентируются Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации". В субъектах федерации и муниципальных образованиях также могут проводиться региональные и местные референдумы на основе актов субъектов федерации, уставов муниципальных образований. Эти акты не должны противоречить федеральной Конституции (см. также комментарий к ст. 3, 84).

Нарушение законодательства о выборах и референдуме влечет за собой уголовную или административную ответственность (см. ст. 132-133-1 УК, ст. 40-1-40-5 КоАП). Главное, однако, в формировании высокой правовой культуры всех участников избирательного процесса. На это направлена, в частности, Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента России от 28 февраля 1995 г. N 228 (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 862).

3. Часть 3 ст. 32 определяет две категории граждан, которые не могут участвовать в выборах (как и в референдуме). Это лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Недееспособным признается гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими (ст. 29 ГК). Признание недееспособным осуществляется лишь судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством (ст. 258-263 ГПК). Статья 5 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" особо указывает на недопустимость ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении (ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1913).

Лица же, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, сами лишили себя права участвовать в выборах и референдумах, преступив закон. Ограничение их избирательных прав не имеет ничего общего с существовавшим в СССР до 1959 г. лишением по суду права избирать и быть избранным как меры наказания. Предусмотренное ч. 3 комментируемой статьи ограничение не распространяется на лиц хотя и содержащихся под стражей в следственных изоляторах или аналогичных местах - подозреваемых, обвиняемых, подсудимых, но в отношении которых суд еще не применил уголовное наказание в виде лишения свободы.

После отбытия такого наказания гражданин вновь вправе осуществлять свои избирательные права. То же относится к лицу, ранее признававшемуся недееспособным, если основания к тому отпали и суд признал его дееспособным.

4. Впервые на конституционном уровне закреплено право российских граждан на равный доступ к государственной службе. Это положение полностью соответствует п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность "допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе". Необходимые правила в связи с этим должны быть установлены законодательно.

Основополагающим актом в данной сфере является Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990). Он устанавливает основы организации государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и основы правового положения государственных служащих.

Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 33 (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 174). В отличие от государственных служащих лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими.

Развивая конституционные нормы, Федеральный закон определяет, что при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией и федеральным законом (ч. 2 ст. 21).

Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государственных служащих. Реализация этого права зависит, таким образом, не от указанных выше обстоятельств, а от способностей и профессиональной подготовки гражданина. В целях обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе Закон предусматривает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей.

Закон устанавливает ограничения доступа к государственной службе в случаях признания гражданина решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его судом права занимать государственные должности в течение определенного срока; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; близкого родства или свойства с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственным соглашением; отказа от предоставления в соответствии с законом сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения (ч. 3 ст. 21). Эти ограничения вполне обоснованны.

Закон, кроме того, определяет принципы государственной службы, права, обязанности и гарантии для государственных служащих, условия и порядок прохождения государственной службы и др. Другими законами устанавливаются особенности государственной службы в отдельных государственных органах, например в милиции, прокуратуре, налоговой полиции.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 6 июня 1995 г. по жалобе М., оспаривавшего конституционность одного из положений Закона "О милиции", отмечал, что, исходя из положений Конституции о равном доступе к государственной службе, государство, регулируя отношения службы в органах внутренних дел, может устанавливать в этой сфере и особые правила. Это не противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции и международным нормам, не является дискриминацией. В то же время Конституционный Суд указал, что неопределенность юридического содержания оспариваемой нормы допускает возможность произвола в решении вопроса об увольнении сотрудника милиции, имеющего выслугу срока службы (см. ВКС, 1995, N 2-3, с. 57-62).

5. Участие граждан в отправлении правосудия, предусмотренное ч. 5 ст. 32, является одним из демократических принципов организации и деятельности судебной власти. Это право реализуется в различных формах. Традиционным является рассмотрение уголовных и гражданских дел в суде первой инстанции с участием двух народных заседателей. Они имеют равные права с профессиональным судьей, образуют с ним единую коллегию и совместно решают все вопросы дела вплоть до определения санкции.

В результате проводимой в последние годы судебной реформы восстанавливается институт присяжных заседателей, существовавший в России еще в прошлом веке. Своеобразие этой формы участия граждан в осуществлении судебной власти, ее отличие от института народных заседателей заключается в том, что присяжные образуют отдельную коллегию из 12 человек, которые в итоге судебного разбирательства должны самостоятельно вынести вердикт: виновен подсудимый или нет. Меру же наказания определяет профессиональный судья (см. подробнее комментарий к ст. 47, 123). Возможно возникновение в ближайшее время и института мировых судей как наиболее близкой к населению судебной инстанции, примиряющей спорящих, рассматривающей небольшой круг простых дел.

Право граждан участвовать в отправлении правосудия реализуется не только в указанных общественных формах. Отвечая необходимым требованиям, гражданин может стать и профессиональным судьей (см. комментарий к ст. 119).