Статья 36

Статья 36

1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Комментарий к статье 36

1. Часть 1 комментируемой статьи конкретизирует более общие конституционные положения о признании и защите наряду с другими формами собственности частной собственности (ст. 8), охраняемой законом (ч. 1 ст. 35), и о том, что земля, как и другие природные ресурсы, может находиться в частной и в иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). В ч. 1 ст. 36 речь идет только об одном объекте одного из возможных прав собственности - праве частной собственности на землю, а также о том, что субъектами этого права могут быть граждане и их объединения (семейные, кооперативные, акционерные и др.). Последнее особенно важно в связи с тем, что в массовом сознании частная собственность имеет преимущественно индивидуальную, в крайнем случае семейную форму, а неогосударствленная свободная групповая собственность (кооперативная, акционерная и др.) представляется чуть ли не привычной колхозно-кооперативной собственностью, которая лишь формально была коллективной и общественной, а фактически была огосударствлена.

Конституция Российской Федерации ни в ст. 36, ни в других статьях не ограничивает круг субъектов права частной собственности на землю, как это делается во многих цивилизованных странах, где на определенные группы граждан, категории земель, способы их использования это право не распространяется.

Некоторые ограничения права частной собственности на землю могут вытекать из конституционных положений о политике Российской Федерации как социального государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Право частной собственности, в частности на землю, является одним из таких условий, особенно если оно сопровождается устранением препятствий достойной жизни и свободному развитию со стороны других лиц (соседей, односельчан и др.), независимо от того, являются они земельными собственниками или нет.

Другим конституционным источником для некоторых ограничений права собственности на землю являются: ч. 1 ст. 9, а также ст. 42, 58 (об охране природы и окружающей среды). Из ч. 1 ст. 9 вытекают требования, чтобы земля, как и другие природные ресурсы, использовалась и охранялась как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это значит, прежде всего, что использование земли, не соответствующее ее функционированию в качестве основы жизни и деятельности народов, недопустимо, что закон должен запрещать или, по крайней мере, существенно и надежно ограничивать нерациональное, хищническое обращение с землей и любую другую деятельность, снижающую плодородие почв, приводящую к гибели ценных сельско- и лесохозяйственных угодий (из-за их застройки, заболачивания, засоления и т.п.), а также городов и иных населенных пунктов со всеми их землями в результате их затопления, загрязнения химикатами, радиоактивными веществами и др. Эти явления уже привели к тому, что обширные территории России могут надолго перестать (а многие уже перестали) быть основой жизни и деятельности людей.

Из того же предписания ч. 1 ст. 9 может быть сделан вывод об обязанности государственных властей Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления поощрять соответствующее требованиям Конституции и законов использование и охрану земель и других природных ресурсов.

По-видимому, из ч. 1 ст. 9 можно сделать вывод, аналогичный прямым предписаниям конституций и законов многих стран, о том, что право собственности и производные вещные земельные права физических и юридических лиц, неспособных (по уровню квалификации, отношению к труду, наличию необходимого имущества или кредита и т.д.) обеспечить должное использование и охрану земель или систематически и существенно нарушающих законные требования указанного характера, могут быть серьезно ограничены или даже вовсе прекращены. В частности - в порядке принудительного выкупа для государственных нужд, предусмотренного ч. 3 ст. 35 Конституции, или другим законным способом, соответствующим требованиям ст. 8, 9, 35, 36 и др.

Все эти требования следовало бы определить в федеральном законе. Это прямо вытекает из ряда положений Конституции. Во-первых, из ст. 71 и 72, прямо или косвенно относящих установление принципов правового регулирования земельных отношений к ведению Российской Федерации, а также из ст. 72 и 73, относящих конкретизацию федеральных принципов земельного законодательства к ведению субъектов Российской Федерации. Во-вторых, об определении условий и порядка пользования землей на основе федерального закона говорит ч. 3 ст. 36.

Конституционные предписания, ставящие частную собственность на первое место в перечне всех форм собственности на землю, а также наличие в Конституции отдельных статей только об одной этой форме означают признание социально-экономических преимуществ современной частной собственности на землю и важность ее защиты после долгих десятилетий враждебного отношения к ней в СССР. Этот еще в основном сохранившийся в России якобы социалистический режим земельных отношений был основан на национализации всей земли, на исключительном и неограниченном государственном праве собственности на землю, на ее изъятии из гражданского оборота с неизбежным при этих условиях бюрократическим произволом, подавляющим личную заинтересованность гражданина, трудящегося на земле. Он не допускал существования частной собственности на землю. Он убедительно доказал свою неэффективность и несовместимость с всенародными интересами, породив продовольственные затруднения, нерациональную организацию городских территорий, гибель лесов и т.п. Отсутствие экономической, то есть денежной, рыночной оценки земли подрывало экономику и стимулировало растранжиривание земельных ресурсов. Исключение земли из товарной массы, противостоящей на рынке денежной массе, ослабляло советскую и ослабляет российскую валюту.

Превосходство частного хозяйствования на земле было убедительно доказано в России (как и в Китае, Польше, Венгрии и ряде других стран): упадком казенного, якобы "общественного" сельского хозяйства, гораздо лучшим состоянием и гораздо большей эффективностью земельных угодий единоличных крестьянских, личных подсобных хозяйств и т.п. Неудивительно, что советский образец земельного строя и законодательства о земле был отвергнут всем миром, в т.ч. и почти всеми странами "социалистического лагеря", сохранившими частную крестьянскую собственность на землю, даже переданную в пользование кооперативам.

Первые шаги к пересмотру конституционных основ земельного законодательства были непоследовательно и противоречиво сделаны в начале 1990-х гг. внесением ряда поправок в Конституцию СССР 1977 г. и в Конституцию РСФСР 1978 г.

С одной стороны, в Конституцию РСФСР были включены: признание частной (а не только личной), но только индивидуальной собственности (на первом месте в перечне форм собственности ч. 1 ст. 10), в том числе на природные ресурсы (без прямого упоминания о земле). Земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции могли предоставляться государством в "собственность", а в некоторых случаях - и быть проданы. Государство получило право устанавливать предельные размеры земельных участков, а землепользователи были обязаны эффективно использовать землю, беречь ее, повышать ее плодородие (ст. 10-12).

С другой стороны, право частной собственности подвергалось и нерациональным ограничениям: коллективная собственность была исключена из понятия частной собственности, в перечнях форм собственности на природные ресурсы и землепользования на первое место ставились государственная собственность (ст. 11, 112), пользование и пожизненное наследуемое владение землей. Продажа собственных земельных участков допускалась либо органу государственной власти (т.е. Совету народных депутатов), либо физическим и юридическим лицам. Но в последнем случае - только для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства или не ранее, чем через 10 лет после их бесплатного получения, или через 5 лет после их покупки (ст. 12). Этим положениям соответствовал и Земельный кодекс РСФСР 1991 г.

Во всем этом выражалось упорное сопротивление необходимым радикальным реформам, сопровождаемое "тактическими" частичными, мелкими уступками.

Более решительный переход к выработке новых конституционных основ земельного законодательства был связан с подготовкой проекта новой Конституции России в 1990-1993 гг. Конституционной комиссией Съезда народных депутатов. Проект признавал и гарантировал частные (т.е. индивидуальные и коллективные), государственные (т.е. федеральную и субъектов федерации), муниципальную формы собственности, в том числе на землю, а также равноправие и равную правовую защиту форм собственности (ст. 10 и 57 проекта). Экономическая свобода каждого реализуется в его праве собственности, праве на свободное предпринимательство и праве на свободный труд, говорилось в ст. 34 и 35. Была предусмотрена и обязанность каждого беречь природу и окружающую среду (ст. 57). Проект запрещал использовать землю и другие природные ресурсы, независимо от принадлежности права собственности на них, во вред народам, проживающим на их территории, как и всего народа России. Он устанавливал, что земля, как и все природные ресурсы, подлежит охране и рациональному использованию, не допускал сосредоточения земли и других природных ресурсов у собственника либо владельца сверх установленного законом максимума. Проект устанавливал, что государство осуществляет территориальное планирование использования земель, и запрещал изменение установленного таким образом целевого назначения ценных сельскохозяйственных и заповедных земель. Он запрещал осуществление прав на землю в ущерб ее плодородию и окружающей среде (ст. 58 проекта). Необходимое государственное регулирование земельных отношений предусматривалось поставить под демократический общественный контроль.

Из проектов, использованных при выработке окончательного текста Конституции, в него вошли многие положения о частной и иных формах земельной собственности, о свободном осуществлении полномочий собственника, о рациональном использовании и охране земель, как и всей окружающей среды, без нарушения интересов народов и прав иных лиц, о законодательном регулировании земельных отношений. Но в прежние проекты - и отчасти даже в последний текст Конституции России 1978 г. - не вошли прямые предписания: о государственном регулировании земельных отношений, территориальном планировании использования земель, определении их целевого назначения, об охране плодородия почв, об ограничении сосредоточения земли, как и других природных ресурсов, в руках частного собственника или пользователя, о запрещении менять целевое назначение особо ценных и охраняемых земель, об установлении единых, независимых от права собственности правил использования земель и других природных ресурсов и т.д.

Таким образом, далеко не все возможности конституционного установления принципов земельного законодательства использованы в Конституции 1993 г.

Следует отметить, что положения о земельных реформах, об обязательном, независимо от воли собственника, эффективном использовании земель появились в отразившей итоги многолетней мексиканской аграрной революции конституции этой страны (1917 г.), в конституциях Германии (1919 г.), Чехословакии (1920 г.), Польши (1921 г.), Латвии (1922 г.) и многих других стран Европы, Азии, в том числе Китая, и Латинской Америки. Еще более полно и глубоко осуществляется конституционное регулирование земельных отношений после второй мировой войны, особенно в конце XX века. Приведем лишь несколько примеров.

Конституция ФРГ 1949 г., в частности, устанавливает, что собственность обязывает. Использование имущества должно служить также и всеобщему благу". А Конституция Баварии 1946 г. конкретизирует: "Явное злоупотребление правом собственности не пользуется защитой; распределение и использование земли находится под государственным надзором; земля, находящаяся в сельско- или лесохозяйственной обработке, служит всему народу; приобретение земли, используемой в сельском и лесном хозяйстве, должно зависеть от доказательств способности приобретателя к ее должной обработке; она не должна служить только для вложения капитала".

Итальянская Конституция 1947 г. содержит, во-первых, общие положения о частной собственности, признаваемой и гарантируемой законом, определяющим как способы ее приобретения и использования, так и ее пределы с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех, а также положения о свободе частной хозяйственной инициативы, которая не может осуществляться в противоречии с общественной пользой. Земле специально посвящена ст. 44: "В целях достижения рациональной эксплуатации земли и установления справедливых социальных отношений закон налагает обязательства на частную земельную собственность, устанавливает ее предельные размеры, смотря по областям и сельскохозяйственным зонам, поощряет улучшение земель, преобразование латифундий и реконструкцию производственных единиц, поддерживает мелкую и среднюю собственность, предусматривает меры в пользу горных зон".

Конституция Испании 1978 г. подчиняет все богатство страны в его различных формах и правовых положениях всеобщим интересам, социальной функции права собственности, требованиям более справедливого распределения национального богатства, рационального использования земли и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, заботе о горных зонах. Она объявляет государственной собственностью некоторые земельные участки в приморских зонах и др. В связи с правом граждан на жилище и развитием градостроительства предусматривается регулирование властями использования земельной площади в городах, воспрепятствования спекуляции и т.д.

Наиболее подробно земельные отношения урегулированы Конституцией Бразилии 1988 г. Этой проблеме в основном посвящены три главы. Одна из них - о городских недвижимостях. Их социальная функция определяется соответствием фундаментальным требованиям генерального плана развития города и его экспансии, устанавливаются правила их приобретения, использования и экспроприации в общественных целях.

Глава "О сельскохозяйственной и земельной политике" определяет правовой режим сельскохозяйственных земель. Их социальная функция состоит в соблюдении установленных законом требований о рациональном и эффективном использовании земли, о трудовых отношениях, о ведении хозяйства в интересах собственника и работников. Если социальная функция не исполняется, возможна экспроприация хозяйства для целей аграрной реформы с выплатой возмещения в рассрочку до 20 лет. Не подлежат экспроприации высокопроизводительные хозяйства любого размера.

Глава "Индейцы" защищает исконные права коренных народов на традиционно занимаемые ими земли, которые индейцы используют для своей производственной деятельности. Им принадлежит исключительное право пользования плодами поверхности этих земель и расположенных на них рек и озер. Использование вод, поиск и добыча ископаемых на этих землях возможны только с разрешения федерального парламента, которое может быть дано лишь после заслушивания мнения заинтересованных индейских общин. Закон обеспечивает их участие в результатах использования природных ресурсов. Индейские земли неотчуждаемы, а права на них неприкосновенны. Запрещается принудительное перемещение туземного населения с его земель, кроме как по решению федерального парламента в случае катастрофы, эпидемии или в интересах независимости страны, гарантируется их немедленное возвращение после прекращения опасности.

Подробное конституционное регулирование земельных отношений ограничивает возможность произвола законодателей, не всегда склонных к строгому соблюдению конституции.

Конституционные предписания о земле составляют основу земельного законодательства. В России сейчас в его состав входят некоторые положения принятых ранее законов, не противоречащие Конституции 1993 г. (например, Земельного кодекса 1991 г.), а также законы, изданные уже на основе этой Конституции и в соответствии с ней. В их числе Гражданский кодекс России, в котором многие положения об имущественных отношениях охватывают и землю; в частности, гл. 17 ГК, вступление в действие которой отложено до принятия Земельного Кодекса, озаглавлена "Право собственности и другие вещные права на землю"; ряд предписаний о земле содержится в законах о местном самоуправлении, о сельскохозяйственной кооперации и т.д.

Особое значение приобрел вопрос о новом Земельном кодексе. Важно отметить, что кодификация земельного законодательства, т.е. создание Земельного кодекса обо всех землях данной страны, нигде не осуществлена. К редким исключениям относятся Земельный кодекс Северной Кореи, в основном скопированный с советского образца, и Швеции, который говорит только о земельных участках, их границах и о земельной регистрации, не касаясь остальных вопросов. Дело в том, что общие вопросы земельного законодательства везде регулируются отдельными земельными, гражданскими, административными или финансовыми законами, а законы об отдельных категориях земель издаются раздельно или нередко включаются в состав кодексов сельскохозяйственных, лесных, градостроительных и т.п. наряду с их "неземельными" вопросами (о труде, предприятиях, налогах, кредите, технологии производства и т.д.).

В нашей стране Декрет о земле от 25 октября 1917 г., Земельный Кодекс РСФСР 1922 г. и Общие начала землепользования и землеустройства СССР 1928 г. при своих "узкоземельных" названиях фактически соединяли три круга проблем - общие вопросы земельного законодательства (национализация всей земли и т.п.), правовой режим сельскохозяйственных земель, положения о "неземельных" вопросах сельского хозяйства. Несельскохозяйственным землям были посвящены краткие отсылки к специальным законам. Это была скорее кодификация сельскохозяйственного, а не земельного законодательства.

Но в 30-е годы глашатай сталинщины А. Я. Вышинский провозгласил новую систему законодательства, выделив все земельное законодательство в отдельную отрасль вопреки необходимому единству законодательства о каждой из отраслей народного хозяйства. Правовой режим всех категорий земель, сведенный воедино правом государственной собственности на землю, изъятием ее из рыночного оборота, подчинял всю землю единому бюрократически централизованному управлению, разделял право земельной собственности и право землепользования вместо их соединения в одних руках и усиливал зависимость всех землепользователей от государственно-партийной власти, способствуя нещадной эксплуатации сельского хозяйства и хищническому "общественному" землепользованию вообще.

Переход к множественности форм земельной собственности, к поощрению земельного рынка создает условия для формирования системы социально-функциональных земельно-правовых институтов. Этот переход может свести к отказу от кодификации всего земельного законодательства и к переходу к принятой во всем мире практике включения правовых норм об отдельных категориях земель в состав законодательства о соответствующих отраслях народного хозяйства. Но принятие нового, современного Земельного кодекса может оказаться полезным не только из-за его содержания. Изложенное в его прежней системе, оно может яснее показать принципиальное отличие нового земельного законодательства и облегчить переход к современной системе земельных отношений.

Проекты кодекса, рассматривавшиеся Государственной Думой, противоречили положениям Конституции о демократическом, социальном характере государства. Они были направлены на ограничение частной собственности на землю, на усиление бюрократического произвола в земельных отношениях. Проекты не кодифицировали земельное законодательство, определяя правовой режим земель только сельскохозяйственного назначения и отсылая к другим, еще не существующим законам о землях городских (а в городах живет три четверти населения России), лесных (занимающих примерно половину территории страны), промышленности, транспорта и т.д.

В правовом регулировании земельных отношений в России временно чрезмерно большую роль играют подзаконные акты федеральных органов государственной власти и законы субъектов федерации. В качестве примера таких федеральных актов можно назвать Указ Президента N 1535 от 22 июля 1994 г. "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", определяющий условия и порядок продажи частным и приватизированным предприятиям занимаемых ими земельных участков. Примером земельно-правового акта субъекта федерации могут служить земельные законы Свердловской области, Волгоградской области и др. (1955 г.). Но их предписания являются как бы временными; после появления новых федеральных законов противоречащие этим законам положения названных актов утратят силу.

Противоречия по вопросам земельной политики и земельного законодательства, казалось бы, решенные Конституцией 1993 г., в значительной степени остаются пока практически неразрешенными.

2. Часть 2 ст. 36 относится не только к земле, но и к другим природным ресурсам, являющимся объектом предусмотренных в Конституции форм собственности. Она посвящена главным образом объему полномочий собственников этих ресурсов. Эти полномочия охватывают традиционные права владения, пользования и распоряжения. Принципиально новым в "постсоциалистических" условиях является право распоряжения, т.е. право купли-продажи, сдачи в наем (аренду), дарения и т.д. Все эти полномочия, согласно ч. 2 ст. 36, осуществляются собственниками свободно, но с двумя ограничениями: нельзя наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Выше было отмечено, что ряд дополнительных ограничений вытекает и из других статей Конституции.

К каким собственникам относится ч. 2 ст. 36? Судя по ее тексту - ко всем (федерации, ее субъектам, органам местного самоуправления, гражданам, их объединениям и др.). Но, поскольку ст. 36 включена в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", можно думать, что она адресована только к гражданам и их объединениям. Лишь ссылка на равноправие всех форм собственности (ч. 2 ст. 8) позволяет распространить действие ч. 2 ст. 36 и на всех остальных (публичных) собственников земли и других природных ресурсов.

3. Часть 3 комментируемой статьи требует, чтобы условия и порядок пользования землей определялись на основе федерального закона. Факт включения этого текста в состав ст. 36 и гл. 2 Конституции вновь ставит уже возникавший ранее вопрос: относится ли данное предписание только к тому пользованию землей, которое осуществляется гражданами и их объединениями? Ранее было отмечено, что осуществление требований ч. 1 ст. 9, имеющей более общий характер по сравнению с ч. 3 ст. 36, тоже предполагает издание федерального закона, конкретизирующего конституционное понятие использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; это понятие охватывает также конкретные условия и порядок пользования землей. Точно так же, как ч. 2 ст. 36, ч. 3 этой статьи непосредственно относится к частной собственности на землю, но в силу равенства всех форм права собственности может быть применена и к пользованию государственной и муниципальной, церковной и любой другой землей.