Статья 39

Статья 39

1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Комментарий к статье 39

1. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе - это область сплетения жизненно важных интересов граждан, отношений собственности и распределения, правовых приемов и способов их регулирования, социальной политики государства и социально-экономических прав человека. Это также и сфера преломления таких общечеловеческих ценностей, как равенство, социальная справедливость, гуманизм, моральные устои общества. Целевое предназначение социального обеспечения состоит прежде всего в том, что оно является особой формой удовлетворения потребностей в источниках средств к существованию престарелых и нетрудоспособных.

К конститутивными признакам социального обеспечения относятся: объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты граждан, направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения (болезнь, старость, инвалидность, безработица и т.д.); особые фонды, источники социального обеспечения; особые способы предоставления средств к существованию; закрепление правил предоставления социального обеспечения в законе.

Объективные основания социального обеспечения при всем их различии воздействуют на способность человека к труду в направлении ее временного или постоянного ограничения или полной утраты. Именно они предопределяют потребность определенного числа людей в получении от общества источника средств к существованию в обмен на новый затраченный труд; потребность в профилактико-оздоровительных мероприятиях для трудоспособных членов общества с целью нормального воспроизводства рабочей силы и охраны их здоровья и т.д. Любая из этих потребностей может быть реализована, если она будет признана обществом социально значимой, то есть закреплена в законе. Игнорирование обществом этих потребностей не замедлит сказаться на его нормальном функционировании. Другое дело, что и степень признания, и степень игнорирования перечисленных потребностей связана с экономическим базисом общества. Вызвано это тем, что по своей экономической природе социальное обеспечение прямо или косвенно связано с распределительными и перераспределительными отношениями общества.

Нужно отметить, что в современном обществе социальное обеспечение перестало выступать в виде доброхотства, облагодетельствования, предоставляемого более обеспеченными слоями общества его менее обеспеченным категориям граждан. Оно также не может рассматриваться в качестве права-привилегии отдельных слоев общества. Социальное обеспечение как особый социальный институт современного государства является показателем социальной уверенности, социальной гарантией достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков. С учетом изложенного социальное обеспечение принято определять как форму распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе на страховой основе или за счет ассигнований государства в случаях и на условиях, установленных в законе.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ст. 22 провозгласила, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение. Это право по своему характеру должно позволять обеспечивать с учетом имеющихся у общества материальных возможностей достойное существование человека при наступлении таких жизненных ситуаций, когда он не в состоянии получать источник дохода в обмен на затраченный труд. Не случайно поэтому ст. 25 названной декларации связывает реализацию права каждого человека на достойный жизненный уровень не только в период, когда человек трудится, но и в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иных случаев утраты средств к существованию по независящим от гражданина обстоятельствам. Важно отметить, что в комментируемой норме Конституции случаи, при наступлении которых каждому гарантируется социальное обеспечение, также не носят исчерпывающего характера.

2. Переход к рынку, ухудшение условий жизни значительной части населения страны, в особенности безработных, пенсионеров, семей с детьми, выявили неспособность прежней системы социального обеспечения гарантировать каждому человеку достойный жизненный уровень. Это потребовало ее реформирования и практически полного обновления прежнего советского законодательства в области социального обеспечения.

Законодательную базу социального обеспечения в Российской Федерации составляют следующие основные законы: Закон РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР" (ВВС РСФСР, 1990, N 27, ст. 351), Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" (ВВС РФ, 1993, N 9, ст. 328 - с последующими изменениями и дополнениями), Федеральный закон от 12 января 1995 г. "О ветеранах" (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 168), Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1929), Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" (ВВС РФ, 1991, N 18, ст. 565 - с последующими изменениями и дополнениями.), Федеральный закон от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (СЗ РФ, 1995, N 32, ст. 3198), Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4563), Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О погребении и похоронном деле" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 146), Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" (СЗ РФ, 1996, N 14, ст. 1401). Положения перечисленных федеральных законов конкретизированы в целом ряде подзаконных нормативных актов.

Законодательство в настоящее время регулирует предоставление гражданам пенсий по возрасту, пенсий за выслугу лет, пенсий по инвалидности, пенсий по случаю потери кормильца и социальных пенсий, пособий по безработице, пособий по временной нетрудоспособности, пособий по беременности и родам, шесть разновидностей пособий на детей, систему пособий и компенсационных выплат при наступлении различных жизненных ситуаций (пособия неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за инвалидом первой группы, а также за ребенком-инвалидом в возрасте до 16 лет, социальное пособие на погребение, различные пособия и компенсационные выплаты гражданам, пострадавшим от радиации и т.п., и более ста видов льгот и услуг.

В законодательстве, принятом в этой области на федеральном уровне с 1990 г. по настоящее время, нашли свое правовое закрепление следующие положения: всеобщность социального обеспечения, достигнутая путем расширения круга получателей пенсий, пособий, услуг и появления новых видов социального обеспечения в ответ на возникновение новых социальных рисков (например, социальных пенсий, пособия по безработице, компенсационных выплат лицам, подвергшимся нацистским преследованиям, ежемесячных пособий ВИЧ-инфицированным, пособий пострадавшим от воздействия радиации и т.д.); применение дифференцированного подхода в обеспечении различных социально-демографических групп и слоев населения; использование комплексных мер по социальной защите населения; стремление государства зафиксировать размер социальных выплат с учетом минимального потребительского бюджета; демократизация, во многих случаях, условий назначения и получения социальных выплат; предоставление возможности судебной защиты прав человека в этой области.

Большое значение для становления эффективной системы социального обеспечения имеет такой подход законодателя, как адресность социальных выплат, льгот и услуг. При этом законодателем используются различные социально оправданные критерии дифференциации. К числу основных из них относятся: учет специфики видов общественно полезной деятельности (например, меры по социальной защите военнослужащих, работников органов внутренних дел, налоговой полиции, судей, государственных служащих и др.); категории обеспечиваемых по уровню материального достатка либо по иным критериям (например, малообеспеченные граждане, достигшие 80-летнего возраста, многодетные, граждане, пострадавшие от стихийных бедствий, беженцы и вынужденные переселенцы). Здесь адресность достигается за счет получения такими гражданами дополнительных льгот, бесплатных или со значительной скидкой услуг, специальных пособий и компенсаций, предназначенных только для них.

Важной положительной чертой Российского законодательства в этой области является принцип многообразия и всесторонности социальной защиты населения. Суть его состоит в том, что гражданин, имеющий право на социальную защиту, может получать одновременно различные виды социального обеспечения. Так, пенсионер наряду с пенсией (двумя пенсиями, если это инвалид войны: по старости и по инвалидности) вправе получать различные пособия на детей, скидку при приобретении лекарств, вплоть до бесплатного их получения; бесплатные государственную или муниципальную медицинскую помощь и лечение, бесплатный проезд на городском транспорте, льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и т.д.

Ведущими организационно-правовыми формами социального обеспечения в настоящее время выступают социальное страхование и национальная система социального обеспечения, финансируемая в основном за счет налогов. Главная особенность нынешнего социального страхования состоит в том, что впервые в нашей стране созданы Пенсионный фонд Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации (см., соответственно: ВВС РФ, 1992, N 5, ст. 180, 1993, N 25, ст. 911, 1993, N 17, ст. 591; САПП, 1994, N 8, ст. 599). Все эти фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями, денежные средства этих фондов не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат, хотя и являются государственной собственностью Российской Федерации. Тарифы страховых взносов в указанные фонды установлены Федеральным законом от 21 декабря 1995 г. N 207-ФЗ (СЗ РФ, 1995, N 52, ст. 5115). Страховые взносы в Пенсионный фонд уплачивают работодатели, как правило, 28 процентов, по отношению к начисленной работникам оплате труда, и граждане в размере 1 процента их заработка. Кроме того, в его формировании участвует государство с целью финансирования выплат пенсий и пособий военнослужащим, работникам МВД и их семьям, социальных пенсий, а также большинства видов пособий. В Фонд социального страхования страховые взносы составляют 5, 4 процента по отношению к начисленной оплате труда, в Государственный фонд занятости населения, соответственно 1, 5 процента, в фонды обязательного медицинского страхования - 3, 6 процента. Значительны дотации государства в названные фонды. Для всех этих фондов аккумуляция средств происходит также и за счет добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств указанных фондов.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что указанные фонды в основном развиваются так же, как это происходит в большинстве государств мира. Вместе с тем главной проблемой, препятствующей их эффективному использованию, является отсутствие надежного механизма, защищающего употребление средств этих фондов не по целевому назначению (например, от изъятия их государством на другие нужды). Не срабатывают и меры, предусматривающие ответственность за несвоевременное перечисление прямых ассигнований государства в эти фонды. Затрудняют нормальную работу названных фондов длительные задержки выплаты заработной платы, а также задержки с перечислением страховых взносов работодателями по разным причинам производственного характера.

Несмотря на то что особенно в последнее время государство предприняло комплекс мер, направленных на улучшение материального положения пенсионеров, семей с детьми, безработных и инвалидов, в области социального обеспечения имеется целый ряд острых нерешенных проблем: несоответствие многих норм Закона 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР" потребностям пенсионеров на современном этапе и в обозримом будущем (малый размер пенсий, нивелирование различий между трудовыми и социальными пенсиями, несовершенство механизма осовременивания заработка, из которого исчисляется пенсия, и др.); систематическое нарушение сроков выплаты пенсий и пособий; определенная бессистемность социальных выплат, предоставляемых семьям с детьми; отсутствие эффективного механизма поддержания покупательной способности социальных выплат; существование социально необоснованных различий в уровнях пенсионного обеспечения разных категорий пенсионеров; отсутствие правового механизма, обеспечивающего реализацию государственной программы по борьбе с безработицей.

Особого рассмотрения требует проблема, связанная с уровнем пенсионного обеспечения, решение которой зависит не только от состояния экономики, но и от изменения концепции пенсионного обеспечения, что возможно лишь при принятии нового пенсионного закона. В настоящее время уровень пенсий у большинства пенсионеров ограничен тремя минимальными размерами заработной платы. Можно сказать, что лица, получающие пенсии в таких размерах, обеспечены ниже уровня минимальной потребительской корзины. В новом пенсионном законе, разработка которого ведется, трудовым пенсиям должна быть возвращена их изначальная сущность. Лица, отдавшие обществу от 30 до 40 и более лет своей трудовой деятельности должны иметь право на достойный уровень жизни при выходе на пенсию. В противном случае государство не должно декларировать существование двух видов пенсий: трудовых и социальных, ибо разница между ними ныне практически отсутствует. Сложившаяся ситуация становится еще более болезненной в связи с тем, что для отдельных категорий граждан, например, судей, депутатов и некоторых других, размер обеспечения по выходе в отставку или на пенсию за выслугу лет колеблется от 75 до 85 процентов получаемой заработной платы, которая значительно выше средней по стране. Представляется, что именно такой размер должен быть характерен для трудовых пенсий, назначаемых всем категориям обеспечиваемых.

Примечание

Важное значение для упрочения статуса трудовых пенсий имело постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР", принятое 16 октября 1995 г. в связи с жалобами группы граждан. В основе правовой позиции Суда нашли отражение следующие принципиальные положения: прямая зависимость права гражданина на пенсию от его трудовой или иной общественно полезной деятельности, ее объема и характера; предопределенность, в силу такой зависимости, деления пенсий в законе на трудовые и социальные; существование различий в правовой природе и сущности указанных видов пенсий и, как следствие этого, разный характер обязанностей государства по отношению к тем, кто приобрел право на их получение; признание юридически значимым обстоятельством участие граждан, включая находящихся в местах лишения свободы, через уплату обязательных страховых взносов из своего заработка в Пенсионный фонд Российской Федерации, в формировании средств на выплату трудовых пенсий.

Руководствуясь ими, Конституционный Суд признал, что лишение осужденного пенсионера трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является недопустимым ограничением конституционного права на социальное обеспечение, поскольку такое ограничение не согласуется с целями, перечисленными в ч. 3 ст. 55 Конституции.

Кроме того, Суд констатировал, что приостановление выплаты трудовой пенсии лишает осужденного пенсионера возможности получить ту ее часть, которая превышает расходы по его содержанию в исправительно-трудовом учреждении, и приобретает характер дополнительного наказания.

Поскольку в рассматриваемом Законе отсутствует норма о выплате иждивенцам осужденного причитающейся им части пенсии, то они теряют этот пенсионный источник средств существования. Такая ситуация противоречит ч. 1 ст. 39 Конституции, не допускающей возможности оставления нетрудоспособных членов общества без помощи, в том числе и в случае лишения кормильца свободы. Тем самым нарушается и гарантированный государством принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции), так как фактически устанавливается разный объем прав для иждивенцев осужденных пенсионеров и иждивенцев всех иных категорий.

Приведенные аргументы явились основанием для признания Конституционным Судом положения ст. 124 Закона 1990 г. в той части, в какой оно устанавливает приостановление выплаты трудовых пенсий за время лишения пенсионера свободы по приговору суда, не соответствующим Конституции Российской Федерации и утрачивающим силу с момента провозглашения постановления Суда.

Практическая значимость постановления Конституционного Суда состоит и в том, что оно позволило защитить право на пенсию почти 42 тыс. осужденных пенсионеров и их иждивенцев. Кроме того, оно создало предпосылки для ратификации Россией двух конвенций Международной Организации Труда: N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" 1952 г. и N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" 1967 г.

Определенную роль на данном этапе и особенно в дальнейшем в деле повышения уровня пенсионного обеспечения призван сыграть Федеральный закон "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" 1996 г. Им практически создаются предпосылки для постепенного создания в стране условий, при которых пенсии назначались бы в соответствии с результатами труда каждого застрахованного лица. Повышает уровень социальной защищенности пенсионеров и Указ Президента Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 550 "О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации" (Российская газета, 17 апреля 1996 г., N 73). В нем, в частности, размер компенсационной выплаты пенсионерам, получавшим пенсию в минимальном размере - 63 250 руб. в месяц, увеличен вдвое - с 75 тыс. руб. до 150 тыс. руб. в месяц. Целям улучшения материального положения пенсионеров должен послужить и Федеральный закон, находящийся в стадии согласования, "О порядке исчисления и индексации государственных пенсий". Следует также исключить из практики принятие в области социальной защиты населения законов, не обеспеченных соответствующей финансовой базой, что в настоящее время отнюдь не является редкостью.

3. Конституционная норма ч. 3 комментируемой статьи закрепила уже сложившийся опыт функционирования в стране иных негосударственных форм социального обеспечения граждан. Правовой основой для создания в Российской Федерации таких форм послужил Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 г. N 1077 "О негосударственных пенсионных фондах" (САПП, 1992, N 12, ст. 925), который разрешил предприятиям, учреждениям, организациям, банкам, коллективам граждан, общественным объединениям учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными счетами граждан. В нем также было установлено, что эти фонды осуществляют свою деятельность независимо от системы государственного пенсионного обеспечения и что выплаты из этих фондов производятся наряду с выплатами государственных пенсий. Размеры, условия и порядок внесения взносов и предоставления выплат определяются соглашением между негосударственным пенсионным фондом и страхователем, заключаемым на основании утвержденного примерного договора.

В числе различных организационно-правовых форм негосударственного социального обеспечения следует назвать систему производственного обеспечения, то есть обеспечения, предоставляемого от предприятий (хозяйствующих субъектов). В настоящее время на основе коллективных договоров (соглашений) в рамках этой формы выплачиваются единовременные пособия при выходе на пенсию, ежемесячные доплаты к государственным пенсиям по возрасту и инвалидности, пособиям по безработице, по уходу за ребенком, оказывается иная помощь семьям с детьми. Все эти выплаты осуществляются за счет текущих доходов предприятий. Некоторые предприятия создают и так называемые системы профессионального (производственного) страхования, когда в создании их финансовой базы (например, дополнительного пенсионного обеспечения) участвуют как работодатель, так и работник. Эта система строится на основе накопления страховых взносов с тем, чтобы при выходе на пенсию работник мог получать дополнительную пенсию от предприятия.

Важную роль играют системы муниципального социального обеспечения, которые позволяют существенно дополнять во многих регионах страны уровень государственных пенсий и пособий за счет дополнительных выплат и компенсаций. За их счет предоставляются и различные дополнительные льготы по жилью, коммунальным услугам, медицинскому обслуживанию. Многими профсоюзами создаются профсоюзные системы социального обеспечения, которые за счет собственных средств улучшают уровень социальной защиты членов профсоюзов.

11 августа 1995 г. принят Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3340), который впервые в нашей стране дал легальное определение благотворительной деятельности, указав, что под ней понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной) или на льготных условиях передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Приоритетными целями благотворительной деятельности закон считает: социальную поддержку и защиту граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы; подготовку населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев; оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам; содействие защите материнства, детства и отцовства.

Различные благотворительные фонды многое предпринимают по повышению уровня социальной защиты детей-сирот (только при живых родителях их в стране насчитывается 1 млн. человек), по приспособлению среды обитания для удовлетворения нужд инвалидов, по оказанию содействия в развитии малого бизнеса с целью снижения уровня безработицы, по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

Создание благоприятного правового режима для развития негосударственных форм социального обеспечения, включая благотворительность, позволит гармонично дополнить усилия государства по созданию нормального уровня жизни для миллионов пожилых и нетрудоспособных граждан страны.