Статья 40

Статья 40

1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Комментарий к статье 40

1. Закреплением в Конституции РФ права на жилище достигается троякая цель:

- определяется нравственное требование общества, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к бродяжничеству;

- формулируется правовой принцип, определяющий действия всех ветвей власти, а также содержание соответствующего законодательства;

- данное право предстает как субъективное право, принадлежащее конкретному субъекту жилищных правоотношений (очереднику, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, арендатору, нанимателю, собственнику и т.д.).

Право на жилище реализуется в разветвленной системе жилищного законодательства, прежде всего в Жилищном кодексе РСФСР, а также в комплексных законах и иных актах (о милиции, о правах военнослужащих, о реабилитированных, о льготах жертвам чернобыльской катастрофы и т.п.). Данным законодательством охватывается вся система жилищных отношений. С законодательством о праве на жилище связана большая правоприменительная практика судов общей юрисдикции, Конституционного Суда Российской Федерации, органов исполнительной власти.

Слово "каждый" в комментируемой статье обозначает всех физических лиц, находящихся на территории России, а также семью как естественную общину граждан. Представляется, что юридические лица - собственники жилых помещений, являясь участниками жилищных правоотношений в качестве наймодателей, конституционным правом на жилище не обладают (ч. 2 ст. 671 ГК).

Понятие "жилище", используемое в комментируемой статье, шире понятия "жилое" или "нежилое" помещение. Статья 673 ГК определяет, что объектом договора найма жилого помещения может быть изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома).

Однако жилищем является не только то помещение, которое может быть объектом договора найма. Чум, яранга, цыганская кибитка, шалаш, пещера или другое естественное укрытие природы издавна служили человеку жилищем. С другой стороны, многие из рукотворных помещений (укрытий) жилищем не назовешь в силу их специфического предназначения, хотя в них и можно пребывать (жить) в течение определенного времени. Таковы, например, больница, тюрьма, бомбоубежище, школа и т.д.

Жилище может рассматриваться не только как вид помещения, но и как определенное место на конкретной территории, имеющей адресно-географические координаты. Например, передвижные (переносные) жилища некоторых народов могут устанавливаться на определенной территории (в населенных пунктах), где нет ограничений права на свободу передвижения и выбор места жительства.

Жилище всегда находится в определенном месте, где человек постоянно или преимущественно проживает (ч. 1 ст. 20 ГК). Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (ВС РФ, 1993, N 32, ст. 1227) под местом жительства понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 2). Однако прежде, чем определить конкретный вид жилища при выборе места жительства, граждане определяют место на конкретной территории в пределах Российской Федерации, где будет находиться их дом, квартира или иное жилище.

Для проживания можно выбрать город, деревню или какое-либо место в тундре, избранное для кочевой стоянки. Территория проживания будет иметь правовое значение для возможных ограничений права граждан на свободу передвижения (ст. 8 Закона от 25 июня 1993 г.), регистрацию и снятие с регистрационного учета по месту жительства (см., например, постановление Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 "О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области". Отд. изд., М., 1996, ООО "Домашний адвокат"), самовольной постройки домов и строений на земельном участке, не отведенном для целей строительства (ст. 222 ГК), и т.д.

Под жилищем, таким образом, можно понимать избранное место, адресно-географические координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного проживания человека. В этом смысле, как уже отмечалось, жилищем в современном понимании не будет производственное помещение, специальное укрытие (например, бомбоубежище), естественные природные укрытия, огороженная территория, помещения, которые в силу их специфики нельзя считать жилищем - тюремная камера, автомобиль, палата в больнице и т.п.

Различие между жилищем и помещением проводит и Уголовный кодекс, устанавливая в ст. 144 ответственность за кражу, совершенную с проникновением в жилище, помещение либо иное хранилище.

Понятие "лишение жилища" требует уяснения в двух аспектах. Во-первых, лишением жилища будет физическое уничтожение помещения, предназначенного для проживания. Снос дома (в том числе самовольной постройки), в котором проживали люди, можно считать лишением жилища, поскольку в такой ситуации человек лишается конкретного помещения, расположенного в определенном месте. Уничтожение жилых строений в результате природных катаклизмов (лавины, землетрясения) также будет лишением жилища. Однако удаление самого человека из жилища не может рассматриваться как лишение его жилища до тех пор, пока сохраняется физическая и правовая возможности вернуться в него. Высылка или ссылка, назначенные в качестве уголовного наказания, нельзя считать лишением жилища. Конфискация жилища (т.е. его лишение в правовом смысле) в тех случаях, когда она допускается законом (ст. 243 ГК), возможна только по решению суда.

Во-вторых, "лишение жилища" может состоять в лишении права на проживание в конкретном жилом помещении. Ныне действующее законодательство, допуская в некоторых случаях возможность признать конкретных граждан в судебном порядке утратившими право на проживание в данном жилище, имеет тенденцию к сокращению числа таких случаев. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 1995 г. были признаны не соответствующими Конституции положения ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР, допускавшие возможность лишения права гражданина пользоваться жилым помещением в случае временного отсутствия, в частности по причине осуждения к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев. С момента провозглашения данного постановления любые сроки временного отсутствия гражданина не могут являться основанием для лишения его права пользования жилым помещением в домах государственного и муниципального жилого фонда.

Однако возможность лишения жилища в действующем законодательстве сохраняется. В судебном порядке расторгается договор найма с выселением гражданина из жилого помещения за невнесение платы за жилое помещение за 6 месяцев, если договором не установлен более длительный срок, а при краткосрочном найме - в случае невнесения платы более двух раз по истечении установленного договором срока платежа, а также в случаях разрушения или порчи жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает (ст. 687, 688 ГК).

Могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения из служебных жилых помещений и общежитий граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией (ст. 107, 110 ЖК). Подлежат выселению в судебном порядке граждане, самоуправно занявшие жилые помещения, а также лица, получившие ордер на занятие жилого помещения в результате неправомерных действий (ст. 99, 100 ЖК).

Рассмотренные варианты лишения жилища, основанные на действующем законодательстве, будут произвольными в тех случаях, когда лишение жилища происходит без указанных в законе оснований и без соблюдения установленного законом порядка. Такие действия органов или должностных лиц, а также граждан носят противоправный характер и могут быть обжалованы в суде.

2. Часть 2 комментируемой статьи обращена к органам государственной власти и местного самоуправления, которым вменяется в обязанность поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище.

Поощрение жилищного строительства означает широкий спектр деятельности органов власти и органов местного самоуправления от планирования капитального строительства до приемки в эксплуатацию готовых жилых строений. Это направление деятельности возведено на конституционный уровень, поскольку оно обеспечивает выполнение важнейшей функции социального государства - обеспечить людей жилищем. В развитие его принято, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. N 26 "О дополнительных мерах по обеспечению жильем военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей и о программе строительства жилья для этой категории граждан на 1996-1997 год" (СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 287).

Указами Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. N 1180 и 1182 "О жилищных кредитах" и "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" (СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 692, 694) утверждены положения "О жилищных кредитах" и "О выпуске и обращении жилищных сертификатов", предусматривающие выдачу безвозмездных субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, на строительство и приобретение жилья, а также выпуск ценных бумаг - жилищных сертификатов, гарантирующих получение жилья и защиту вложенных средств от инфляции.

Постановлением Правительства Москвы от 20 сентября 1994 г. N 795 определены порядок и условия предоставления гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья в г. Москве (Вестник мэрии Москвы, 1994, N 21).

Создание условий для осуществления права на жилище и поощрение жилищного строительства предполагает проведение финансовых, организационных, законодательных мероприятий, наилучшим образом способствующих удовлетворению потребностей граждан в жилище.

3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена вопросам предоставления жилища из государственных, муниципальных и других жилищных фондов некоторым категориям граждан. Прежде всего имеются в виду случаи бесплатного предоставления жилища из названных фондов, поскольку в условиях рынка граждане должны приобретать жилище путем совершения гражданско-правовых сделок.

Гражданин, которому жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату, должен быть малоимущим. Понятие "малоимущий" в действующем законодательстве отсутствует. Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", использует термин "малообеспеченные граждане". Назначение данного законопроекта состоит, в частности, в выявлении контингента малообеспеченных граждан в целях оказания им адресной социальной помощи. В связи с этим можно предположить, что до принятия соответствующего закона, разъясняющего понятие "малоимущий", в жилищных правоотношениях норма ч. 3 комментируемой статьи может применяться как норма прямого действия. Для ее применения к малоимущим возможно использование критерия прожиточного минимума, представляющего собой "показатель минимального объема и структуры потребления материальных благ и услуг, необходимых для сохранения здоровья и поддержания жизнедеятельности человека" (ст. 1 указанного законопроекта).

Наряду с малоимущими нуждающимися в жилище могут быть и иные граждане, указанные в законе. Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции вопросы жилищного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Статья 9 Закона от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" к "иным гражданам", на которых распространяется порядок очередности предоставления жилья, относит, в частности, инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов труда, инвалидов с детства, ветеранов войны и т.д. (ВВС РСФСР, 1991, N 28, ст. 959). Пунктом 3 ч. 1 ст. 14 Закона РСФСР от 15 мая 1991 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции от 18 июня 1992 г., с изменениями и дополнениями от 24 ноября 1995 г. (ВВС РСФСР, N 32, ст. 1861; СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4561), к гражданам, имеющим право на бесплатное одноразовое получение жилья, отнесены получившие или перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, а также инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы.

Малоимущим и иным, указанным в законе, гражданам жилище предоставляется только в случае нуждаемости. Условия нуждаемости определены в ЖК РСФСР (ст. 29), а также в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов (например, в Примерных правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. - СП РСФСР, 1984, N 14, ст. 12).

Предоставление жилых помещений указанным выше категориям осуществляется бесплатно или за доступную плату. Под доступной платой для малоимущих и иных указанных в законе граждан нужно понимать такую плату, которая доступна данным конкретным категориям граждан; ее нижний предел должен быть соизмерим с уровнем прожиточного минимума.

К жилищным фондам социального пользования, из которых осуществляется предоставление жилых помещений, относятся: государственный (включая ведомственный), муниципальный, жилищно-строительный кооперации и общественных объединений, частный, находящийся в собственности юридических лиц.

Норма предоставления жилой площади нуждающимся определяется субъектами Российской Федерации. В Российской Федерации Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений установили, что размер предоставляемой площади не может быть менее размера средней обеспеченности жилой площади в населенных пунктах данной области.