Статья 46

Статья 46

1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

3. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Комментарий к статье 46

1. Закрепленная в ч. 1 комментируемой статьи гарантия судебной защиты является важнейшим и эффективным средством реализации провозглашенных в ст. 2 Конституции положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства.

Гарантия судебной защиты означает, с одной стороны, право гражданина подать жалобу в соответствующий суд и, с другой стороны, обязанность последнего - рассмотреть эту жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение.

Под судами как органами судебной власти, осуществляющими защиту прав и свобод граждан, имеются в виду суды, образованные в соответствии с требованиями, указанными в ч. 3 ст. 128 Конституции (см. комментарий к этой статье). Такими судами являются суды общей юрисдикции от районного суда до Верховного Суда Российской Федерации, арбитражные суды (в систему этих судов входят арбитражные суды субъектов Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации) и самый молодой суд страны - Конституционный Суд Российской Федерации. Эти суды имеют различные полномочия и осуществляют правосудие в различных процессуальных формах, каковыми являются конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство. Но все они в пределах своих полномочий стоят на страже законных прав и свобод человека и гражданина.

Круг дел, входящих в сферу деятельности судов, постоянно растет. Обращение к судам как к защитникам прав и свобод людей стало повседневным явлением, так как очевидны преимущества судебного порядка обжалования перед административным. Главное из них - самостоятельность и независимость судебной власти от законодательной и исполнительной властей. Судьями являются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и закону.

Гарантии независимости судебной власти обеспечиваются предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом, под угрозой ответственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; неприкосновенностью судьи; для судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов - также системой органов судейского сообщества; предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу и др. (подробнее см. комментарий к ст. 120).

Судебное разбирательство производится на основе закрепленных в Конституции принципов судопроизводства: гласности, открытости, состязательности, равноправия сторон и др. Лицу, подавшему жалобу, предоставляется право самому принять участие в судебном рассмотрении дела и обжаловать принятое решение.

Настоящая конституционная норма носит универсальный характер и является непосредственно действующей. Под каждым, которому гарантируется судебная защита, понимается любое лицо, работающее в государственном, общественном, частном, смешанном и ином предприятии, учреждении, организации, нигде не работающее, пенсионер, военнослужащий, студент, учащийся, лицо, отбывающее наказание, и т.д. Недееспособное лицо может защищать свои права в суде через представителя.

Право на обращение в суды Российской Федерации за защитой своих прав и свобод имеют как граждане Российской Федерации, так и лица без гражданства и иностранцы.

Часть 1 комментируемой статьи полностью соответствует требованиям международно-правовых актов и даже дополняет их. Так, в ст. 8 Всеобщей Декларации прав человека установлено, что "каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом".

Судебная защита распространяется не только на основные права, но и на те, которые предоставлены законом, другим нормативным или индивидуальным правовым актом. Это вытекает и из содержания ч. 1 ст. 55 Конституции, установившей, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (см. комментарий к этой статье).

2. В части 2 комментируемой статьи развиваются общие положения о праве на судебную защиту, содержащиеся в ч. 1. Раскрытию ее положений и инструментом проведения их в жизнь служит Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г. (ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 685; СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970).

Этот закон полнее гарантирует право на судебную защиту, чем два предыдущих по этой же проблеме: Законы 1987 г. и 1989 г. (ВВС СССР, 1987, N 26, ст. 388 и 1989, N 22, ст. 416). Законы 1987 г. и 1989 г. не предусматривали обжалования в суд решений и действий государственных органов, кроме органов государственного управления, а также обжалования решений и действий общественных объединений. Сейчас сняты препоны, препятствовавшие обращению в суд. Нужно отметить, что новый закон, в отличие от прежних, допускает возможность жаловаться и на решения и действия должностных лиц и органов управления Вооруженных Сил.

Новый закон нацелен также на повышение ответственности государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, всех государственных служащих за ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей, невнимательное отношение к нуждам населения, бюрократизм и волокиту.

По ряду вопросов, возникших у судов при рассмотрении дел по применению положений названного Закона даны разъяснения в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (БВС РФ, 1994, N 3, с. 4-7).

Предметом обжалования в суде может быть любой акт, которым нарушаются права и свободы заявителя. Сюда включаются и постановления Государственной Думы и Правительства Российской Федерации. Речь идет об актах, касающихся конкретных людей, но не о законах или иных общеобязательных актах, каковыми являются нормативные акты, указанные в ст. 125 Конституции, которые могут быть оспорены лишь в Конституционном Суде. Не могут рассматриваться по данному Закону решения и действия, в отношении которых установлен иной порядок судебного обжалования. Например, исключение касается жалоб на решения и действия, связанные со спорами, возникающими из гражданских, жилищных, трудовых, семейных правоотношений. Они подлежат, в соответствии с требованиями ст. 1 ГПК, рассмотрению по нормам законодательства о гражданском судопроизводстве. И всякое заинтересованное лицо, у которого возникли эти правоотношения, может в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса.

В уголовном судопроизводстве также есть нормы о порядке разрешения жалоб на решения и действия различных должностных лиц, которые рассматриваются в порядке, отличном от установленного упомянутым Законом от 27 апреля 1993 г. Такие правила содержатся в главе 19 УПК и решают вопросы обжалования в суд ареста или продления срока содержания под стражей органом дознания, следователем и прокурором.

Важным моментом, способствующим обеспечению судебной защиты, является содержащееся в Законе правило, по которому каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

К решениям и действиям, а также бездействию, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие) указанных в Законе органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложены обязанности или он незаконно привлечен к ответственности.

Очень важно, что закон не содержит заранее очерченных критериев обоснованности обращения в суд. Если гражданин считает, что упомянутые выше органы, объединения либо должностные лица поступили неправомерно, он вправе обратиться в суд. Так, в суд может быть обжалован отказ в постановке на учет по улучшению жилищных условий, снятие с такого учета, отказ в государственной регистрации кооператива, в регистрации транспортных средств, в зачислении детей в дошкольное или школьное учреждение, в принятии в высшее учебное заведение, в выдаче документа о реабилитации как жертвы политических репрессий и т.д.

Суд вправе рассмотреть жалобу на невыполнение должностным лицом предписания исполнительного органа власти о трудоустройстве человека, освобожденного из места лишения свободы, поскольку для руководителей предприятий, учреждений, организаций в силу ст. 104 Исправительно-трудового кодекса РСФСР оно является обязательным. Точно так же на основании ст. 170 КЗоТ РСФСР может быть обжалован отказ женщине в приеме на работу по мотивам ее беременности или потому, что она имеет детей. Суд обязан рассмотреть и жалобу на необоснованную постановку на психиатрический учет, принудительную госпитализацию в психиатрическую больницу и т.д.

Как уже отмечалось, предметом обжалования по настоящему Закону являются решения и действия указанных в нем органов и лиц. Под решением понимается, как правило, письменный официальный документ (например, постановление органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, выборного органа общественной организации, приказ, распоряжение, резолюция на заявлении, ответ на письмо и т.д.). Суду нужно проанализировать не только суть просьбы или ходатайства, но и доводы, мотивы, оценить обоснованность ссылок на те или иные нормы, поэтому письменная форма просто необходима.

Гражданин вправе обжаловать как действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решения) информацию либо то и другое одновременно. К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действия (принятия решений).

Под органами государственной власти понимаются любые органы власти, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в ее составе, другими законодательными актами.

К органам местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506), относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (подробнее см. комментарий к ст. 130-132).

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930) указывает, что организационно-правовыми формами, в которых могут создаваться общественные объединения, являются общественные организации, общественные движения, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности.

При решении вопроса об обжаловании неправомерных действий того или иного работника нередко возникает вопрос, является ли он должностным лицом. В упомянутом постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10 от 21 декабря 1993 г. разъяснено, что в судебном порядке на основании закона могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, независимо от формы собственности в кооперативных, общественных организациях, объединениях, должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо исполняющих такие обязанности по специальному полномочию.

Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека возлагается ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990) и на государственных служащих, под которыми понимаются граждане Российской Федерации, исполняющие в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Действие упомянутого Закона от 27 апреля 1993 г. в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

В Законе не указывается, в какой суд подается жалоба. Однако в соответствии со ст. 113 ГПК общим правилом является рассмотрение дела в районном (городском) суде, если иное не установлено законом.

Так, в статье 239-4 ГПК установлено, что жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу по тому основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается соответственно в Верховный Суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Жалоба может быть подана гражданином, чьи права нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Полномочия представителя оформляются в соответствии с требованиями ГПК, а полномочия представителя общественной организации, трудового коллектива удостоверяются выписками из постановления общего собрания либо выборного органа общественной организации или коллектива.

Суд, принявший жалобу к рассмотрению, вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения) по просьбе гражданина или по своей инициативе.

Суд рассматривает жалобу по общим правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.

Жалоба рассматривается судом в десятидневный срок с участием заявителя и руководителя органа, общественной организации или должностного лица, действия (решения) которых обжалуются, либо их представителей. С согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично. Неявка сторон в судебное заседание по неуважительным причинам не препятствует рассмотрению жалобы. Признав необходимым личное участие сторон, суд может признать их явку в судебное заседание обязательной. Если стороны, а также представители не явились без уважительных причин и дело пришлось отложить, суд может подвергнуть их, а также должностное лицо предприятия, учреждения, организации, по чьей вине не была обеспечена явка в судебное заседание, штрафу. В отношении этих лиц могут быть приняты и другие меры, в частности предусмотренная законодательством ответственность за неуважение к суду.

В судебном разбирательстве могут участвовать представители общественных организаций и трудовых коллективов, а также должностные лица вышестоящих в порядке подчиненности органов или их представители.

На органы и лиц, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывания незаконности обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Если обжалуемые действия (решения) признаны незаконными, выносится решение об обоснованности жалобы и обязанности соответствующего органа или лица устранить допущенные нарушения, удовлетворить требования гражданина, отменить примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстановить его нарушенные права и свободы. В этом случае указывается, какие конкретные действия (решения) неправомерно лишили гражданина возможности полностью или частично осуществить принадлежащие ему права либо какими конкретными действиями на него была незаконно возложена та или иная обязанность; называются правовые нормы, которые были нарушены при рассмотрении требования гражданина. Так, в случае отказа в выдаче гражданину, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, заключения о таком заболевании, необходимого для подтверждения права на дополнительную жилую площадь, суд признает это действие неправомерным и обязывает соответствующее должностное лицо медицинского учреждения выдать заявителю необходимый документ для представления жилищному органу; при необоснованном отказе гражданину в регистрации выстроенного или приобретенного им жилого дома судом выносится решение, обязывающее соответствующий жилищно-коммунальный орган зарегистрировать этот дом, и т.д.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В соответствии с названным выше Законом в редакции от 14 декабря 1995 г. в отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления о его увольнении со службы. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для этих незаконных действий (решений). Убытки, моральный вред, причиненные гражданину незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном ГК РФ.

Если суд установит, что обжалуемые действия (решения) были совершены в соответствии с законом, не нарушили права и свободы гражданина, он выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Не позднее десяти дней с момента вступления решения в законную силу его копия направляется как руководителю соответствующего органа или лицу, действия (решения) которых признаны незаконными, так и гражданину.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и заявителю не позднее чем в месячный срок со дня получения копии этого решения. Умышленное неисполнение должностным лицом решения суда либо воспрепятствование его исполнению образует состав преступления, предусмотренного ст. 188-2 УК РСФСР, и наказывается в уголовном порядке. Решение районного суда может быть обжаловано в вышестоящий суд (областной, краевой и соответствующие им суды) заинтересованным лицом, а также соответствующим органом или должностным лицом, государственным служащим.

Закон от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", как уже указывалось, является актом, подлежащим применению независимо от того, в какой отрасли народного хозяйства или сфере деятельности совершено нарушение прав и свобод. Обжалование таких нарушений возможно и в тех случаях, когда об этом в отраслевом акте не говорится, что характерно для многих таких актов.

До последнего времени не допускалось обжалование в суд решений и действий должностных лиц правоохранительных органов - следователей, прокуроров, начальников следственных отделов, исправительно-трудовых учреждений. Законом Российской Федерации от 23 мая 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" (ВВС РСФСР, 1992, N 25, ст. 1389) разрешено обжалование в суд арестов в стадии расследования. В то же время в соответствии со ст. 218 УПК жалобы на действия органа дознания или следователя могут быть поданы только прокурору, что необоснованно ограничивает право на судебную защиту.

Требованиям комментируемой статьи противоречит и ограничение применения Закона от 27 апреля 1993 г., ГПК ст. 239-3, не допускающей обжалования в суд актов, касающихся обеспечения безопасности оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности и государственной безопасности Российской Федерации. Речь ведь идет не о вмешательстве в деятельность войск и органов безопасности, а о возможности судебной защиты, нарушенных прав и свобод, что должно обеспечиваться в любой сфере.

Одной из важнейших форм судебной защиты прав и свобод граждан является рассмотрение судами гражданских и уголовных дел.

ГК РФ 1994 г. содержит специальную норму, посвященную судебной защите гражданских прав (ст. 11). В ней предусмотрено, что защиту нарушенных и оспариваемых гражданских прав в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, осуществляют суды общей юрисдикции, арбитражные суды или третейский суд.

Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.

Главную роль в защите гражданских прав выполняют суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Что же касается третейских судов (к числу таких постоянно действующих судов относятся Международный коммерческий арбитражный суд и Морская арбитражная комиссия при Торгово-промышленной палате Российской Федерации), то они могут разрешить только те споры, которые им переданы по соглашению сторон. Если решение такого суда не исполняется добровольно, вопрос решается выдачей исполнительного листа суда общей юрисдикции или приказа арбитражного суда.

Разграничение полномочий по рассмотрению дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами производится на основе норм, имеющихся в ГПК и АПК.

Важнейшие критерии разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов приведены в постановлении Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 12/12 от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" (ВВАС РФ, 1992, N 1, с. 84-87).

Защита прав и свобод граждан осуществляется и в уголовном судопроизводстве. Уголовный закон, применяемый при рассмотрении уголовных дел, охраняет граждан от преступных посягательств на их жизнь, здоровье, свободу и достоинство, политические, трудовые, иные права и свободы. Потерпевший от преступления и гражданский истец, т.е. лица, понесшие от преступления материальный, а в определенных случаях и моральный ущерб и предъявившие требование о его возмещении, являются полноправными участниками процесса и могут в суде отстаивать свои интересы.

В суд можно обжаловать и постановления по делам об административных правонарушениях. Это право предоставлено лицу, в отношении которого они вынесены, а также потерпевшему.

Особое место в судебной защите прав и свобод принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Он не рассматривает жалобы на неправильное применение закона, приведшее к ущемлению прав граждан, не разрешает гражданско-правовые и экономические споры, не рассматривает уголовные дела. Его назначение - проверять конституционность самих законов, в том числе тех, которые затрагивают права и свободы граждан.

На основании ч. 4 ст. 125 Конституции и п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гражданин, который считает, что его конституционные права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, вправе обратиться с жалобой в Конституционный Суд и просить проверить конституционность такого закона. Под законом в данном случае понимается любой закон, будь то федеральный, федеральный конституционный либо закон субъекта Российской Федерации. Жалоба гражданина считается допустимой, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (ст. 97 ФКЗоКС). Требования, которые предъявляются к направляемым в Конституционный Суд жалобам, приведены в ст. 37-39, 96 Закона.

Признание закона или отдельных его частей неконституционными означает, что они перестали действовать и не могут более применяться. Таким образом, судебную защиту получает не только лицо, обратившееся с жалобой в Конституционный Суд, но и другие граждане, права которых законом нарушались или могли бы быть нарушены. Кроме того, решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены.

Примечание

Конституционным Судом по жалобам граждан признан неконституционным ряд законов, ограничивавших право граждан на судебную защиту. Принципиальное значение для уяснения смысла положений комментируемой статьи имеет постановление Конституционного Суда от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 220-1 и 220-2 УПК в связи с индивидуальной жалобой Аветяна В. А. (ВКС, 1995, N 2-3, с. 39).

В отношении заявителя было возбуждено уголовное дело по обвинению в совершении ряда преступлений и вынесено постановление о применении к нему в качестве меры пресечения заключения под стражу, которое не было исполнено в течение четырех лет, но и не отменялось вплоть до момента прекращения дела 16 апреля 1994 г.

Заявитель обращался в суды общей юрисдикции с жалобами на незаконность постановления о применении в отношении его в качестве меры пресечения заключения под стражу и просил об отмене этого постановления. Однако в рассмотрении жалобы ему было дважды отказано на том основании, что в соответствии со ст. 220-1 и 220-2 УПК такие жалобы могут быть принесены только лицами, реально содержащимися под стражей, и рассматриваются судом по месту такого содержания.

В своей жалобе в Конституционный Суд заявитель утверждал, что примененные в его деле ст. 220-1 и 220-2 УПК ограничивают его права на свободу и личную неприкосновенность, на судебную защиту, противоречат провозглашенному в Конституции принципу равенства всех перед законом и судом и, следовательно, не соответствуют ст. 19, 22, 45, 46 и 47 Конституции. Постановление Конституционного Суда указывает, что из содержания ст. 220-1 и 220-2 УПК следует, что обжалованию и судебной проверке подлежит не само содержание под стражей в отношении обвиняемого или подозреваемого, а законность и обоснованность применения этой меры. Под применением меры пресечения законодатель понимает вынесение органом дознания, следователем или прокурором постановления о ее избрании (ст. 89, 92 УПК). Постановление о применении меры пресечения в виде заключения под стражу, в том числе в случаях, когда оно не было приведено в исполнение, затрагивает права и свободы гражданина, привлеченного в качестве обвиняемого или подозреваемого. С момента вынесения такого постановления у государственных органов возникает право ограничивать свободу указанных лиц и применять к ним соответствующие меры принуждения. С этого же момента обвиняемый и подозреваемый вправе обжаловать применение меры пресечения, что разъясняется им при объявлении вынесенного постановления (ч. 1 ст. 92 УПК). Статьи 220-1 и 220-2 УПК определяют процедуру этого обжалования и таким образом - реализации конституционного права на обращение за судебной защитой, закрепленного в ст. 46 Конституции.

Согласно Конституции это право не может быть ограничено. Допустимые ограничения конституционных прав в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции могут быть введены законодателем только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Право на судебную защиту ни в каком случае не может вступить в противоречие с данными целями и, следовательно, не подлежит ограничению. Статьи 220-1 и 220-2 УПК, отступая от этого положения, ограничивают право на судебное обжалование для некоторых категорий обвиняемых и подозреваемых.

Не только реальные ограничения, но и выявившаяся их опасность, прежде всего угроза потерять свободу, нарушают неприкосновенность личности, в том числе психическую, оказывают давление на сознание и поступки человека.

В то же время как исполненные, так и реально не исполненные постановления о заключении под стражу могут быть незаконными, необоснованными. Гарантией от таких произвольных ограничений свободы и личной неприкосновенности служит право потребовать судебной проверки оснований для вынесения решений о заключении под стражу.

Конституционный Суд постановил признать положение ст. 220-1 УПК и связанное с ним положение ст. 220-2 УПК не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 46 (ч. 1 и 2), а также ряду других статей Конституции.

Принципиальное значение для понимания и применения положений комментируемой статьи имеет и постановление Конституционного Суда от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК РСФСР в связи с жалобами ряда граждан.

В этом постановлении впервые признано, что установление Уголовно-процессуальным законом конечной судебно-надзорной инстанции, каковой является Президиум Верховного Суда Российской Федерации, решения которой не подлежат пересмотру в порядке надзора, само по себе не влечет отказа в праве на судебную защиту для граждан, чьи права нарушены в результате судебной ошибки, поскольку наряду с обычными предусмотрены и дополнительные способы защиты этих прав в процедуре возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 384-390 УПК).

В то же время Конституционный Суд признал положение п. 4 ч. 2 ст. 384, ограничивающее круг оснований к возобновлению уголовного дела лишь обстоятельствами, не известными суду при постановлении приговора, и в силу этого препятствующее в случаях исчерпания возможностей судебного надзора исправлению судебных ошибок, нарушающих права и свободы человека и гражданина, не соответствующим Конституции, в частности ее ст. 46.

3. Часть 3 комментируемой статьи указывает на то, что в конституционном праве появилась норма, устанавливающая дополнительные международные гарантии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, т.е. каждого лица, находящегося под юрисдикцией Российской Федерации (см. комментарий к ч. 1 ст. 46).

Каждый может согласно данной норме реализовать свое право на обращение в международные органы при условии, что Российская Федерация является участницей международного договора или другого документа, учреждающего такой международный правозащитный механизм.

Включение в текст Конституции положения ч. 3 ст. 46 стало возможным только после того, как Российская Федерация стала правопреемницей СССР в отношении Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. (БМД, 1993, N 1). Тем самым Российская Федерация признала компетенцию Комитета ООН по правам человека принимать и рассматривать сообщения от лиц, находящихся под ее юрисдикцией, касающиеся ситуаций или фактов, возникших после вступления в силу Протокола для Российской Федерации.

Согласно ст. 1 Факультативного протокола в Комитет по правам человека может обратиться лицо, считающее себя жертвой нарушения со стороны государства-участника, под юрисдикцией которого оно находится, каких-либо прав, изложенных в Пакте о гражданских и политических правах.

Понятие "жертва" раскрывается в Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью от 29 ноября 1985 г. В п. 1 и 18 Декларации устанавливается, что жертвами следует считать лиц, которым индивидуально или коллективно был причинен вред, включая телесные повреждения, или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав в результате действий или бездействия, нарушающих действующие национальные уголовные законы, включая законы, запрещающие преступное злоупотребление властью, либо действий, не представляющих собой нарушения национальных уголовных законов, но являющихся нарушением международно признанных норм, касающихся прав человека.

При вступлении в Совет Европы Российская Федерация также подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и обязалась в течение года ратифицировать ее. После присоединения к данной Конвенции российские граждане и другие лица, находящиеся под российской юрисдикцией, получат возможность обращения с петициями о защите нарушенных прав и свобод в Европейскую комиссию по правам человека.

Принятие России в Совет Европы в феврале 1996 г., присоединение к Европейской конвенции расширяет возможности по защите прав человека.

Статья 25 Конвенции предусматривает право обращения с петициями не только отдельным лицам, но и группам лиц и неправительственным организациям. Поскольку в ст. 25 Конвенции говорится о нарушениях со стороны государства, то, следовательно, российские граждане и другие субъекты права на подачу петиции могут теперь жаловаться на действия или решения органов государственной власти Российской Федерации, но Комиссия будет рассматривать такие петиции относительно нарушения принадлежащих заявителю прав и свобод, установленных Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, лишь после ратификации Конвенции Российской Федерацией.

Жалоба должна отвечать целому ряду требований. Комиссия может рассматривать дело только после того, как исчерпаны все местные средства правовой защиты (ст. 26). Согласно ст. 27 Конвенции Комиссия не вправе принимать анонимные петиции, а также петиции, по существу являющиеся аналогичными ранее рассмотренным ею, или петиции, которые уже были представлены по другой процедуре международного рассмотрения, или если они не содержат никакой новой, относящейся к делу информации.

Условие об исчерпании внутренних средств правовой защиты исходит из того принципа, что государству - в данном случае Российской Федерации - международное право предоставляет все возможности для того, чтобы восстановить нарушенное право внутренними средствами и тем самым выполнить свои международные обязательства. Соблюдение данного правила характерно для всех международных органов, наделенных компетенцией рассматривать индивидуальные жалобы о нарушении прав и свобод человека против государств.

Вопрос об исчерпанности средств внутренней защиты решается Комиссией по правам человека, которая за время своего функционирования выработала некоторые критерии для решения этого вопроса.

Вместе с тем Комиссия подчеркнула, что от заявителя не требуется обращаться к заведомо неэффективным средствам либо тем, которые прямо от него не зависят. Так он должен обратиться ко всем имеющимся судебным инстанциям, но не обязан просить о помиловании.

В случае рассмотрения Комиссией дел с участием Российской Федерации ее представители вправе опровергать утверждения жалобщика о том, что им исчерпаны все имеющиеся в его распоряжении средства защиты и восстановления нарушенных прав.

Комиссия также исходит из того, что государство-ответчик должно доказать, что существующие национальные правовые средства являются эффективными.

Отклонение индивидуальной жалобы по той причине, что заявитель не исчерпал внутренних средств защиты, не препятствует повторному направлению и рассмотрению жалобы Комиссией после того, как заявитель исчерпает внутренние средства защиты и восстановления нарушенных прав.

Главным внутригосударственным механизмом защиты прав и свобод является в России судебная система. Решения нижестоящих судов можно обжаловать в кассационном порядке в вышестоящий суд. Исключение составляют лишь решения и приговоры, вынесенные Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом и Конституционным Судом Российской Федерации, которые не подлежат обжалованию.

В случаях, когда законом предусмотрена возможность альтернативного обжалования действий и решений государственных органов и должностных лиц как в вышестоящие инстанции, так и в суд, внутренние средства защиты можно считать исчерпанными лишь при условии, что жалобы заявителя были отклонены соответствующей судебной инстанцией.

В принципе в России средства судебной защиты исчерпываются отказом управомоченных на принесение протеста в надзорном порядке высших должностных лиц (Генеральный прокурор Российской Федерации и Председатель Верховного Суда) опротестовывать соответствующее судебное решение либо в случае, когда принесенный протест отклонен соответствующей судебно-надзорной инстанцией.

Однако использование исключительных средств проверки законности и обоснованности судебных решений (судебный надзор, возобновление дел по вновь открывшимся обстоятельствам) зависит не от воли заявителя, а от усмотрения должностного лица, управомоченного на принесение протеста, следовательно, оно не должно препятствовать обращению гражданина в Европейский суд. Ему достаточно пройти кассационную инстанцию. Этот подход основан на том, что к гражданину можно предъявлять лишь такие требования, соблюдение которых зависит от него самого.

В случае нарушения конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, исчерпанием местных возможностей является постановление Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотренному делу или определение Суда об отказе принять жалобу к рассмотрению, которые являются окончательными и не подлежат обжалованию. Но учитывая, что ст. 100 Федерального Конституционного Закона о Конституционном Суде Российской Федерации (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447) требует пересмотра дела заявителя, в котором был применен неконституционный закон, можно считать, что решение вопроса о восстановлении нарушенного права остается за системой общих судов.

Положение ст. 79 Закона о Конституционном Суде о том, что решение Суда окончательно и не подлежит обжалованию, не может служить препятствием для направления индивидуальной жалобы в Европейскую комиссию по правам человека и Европейский суд по правам человека по вопросу, который был решен Конституционным Судом Российской Федерации, прежде всего в случае признания обжалуемого закона соответствующим Конституции.

В ряде своих решений Комиссия установила, что в случаях, когда национальная правовая система допускает индивидуальные жалобы в конституционный суд по вопросам прав человека, этот суд входит в число местных средств правовой защиты, подлежащих исчерпанию до обращения в контрольные органы Совета Европы.

Жалоба приносится на имя Генерального секретаря Совета Европы и передается на изучение Комиссии. Комиссия исследует переданные ей материалы с участием жалобщика и государства-ответчика. Комиссия прилагает усилия для дружественного урегулирования вопроса. Если мирного урегулирования не достигнуто, Комиссия в соответствии с ч. 1 ст. 31 Европейской конвенции составляет доклад и сообщает свое мнение относительно того, свидетельствуют ли установленные факты о нарушении государством его обязательств по Конвенции. Доклад передается Комитету министров. Если в течение трех месяцев дело не передается в Европейский суд, то Комитет министров выносит решение о том, имело ли место нарушение положений Европейской конвенции, и устанавливает период, в течение которого соответствующее государство должно принять меры, предусмотренные в решении Комиссии.

Исполнение решений Европейского суда на территории России требует создания определенного правового механизма. Он, видимо, будет выглядеть следующим образом.

Решение Европейского суда является самодостаточным поводом к началу процесса пересмотра соответствующих решений судов или иных органов. Применительно к деятельности Верховного Суда Российской Федерации это означает, что Председатель Верховного Суда, получив решение Европейского суда, должен назначить заседание соответствующей судебной коллегии или Президиума Верховного Суда, не дожидаясь поступления надзорного протеста или заключения прокурора по результатам расследования вновь открывшихся обстоятельств. Порядок пересмотра решения должен определяться федеральным законом.

Оценка Европейским судом решений, принятых внутригосударственными органами по правовым вопросам, как не соответствующих Конвенции о защите прав человека и основных свобод является основанием для отмены или изменения этих решений. Однако эта оценка не должна сказываться на выводах о фактической стороне того или иного дела, за исключением случаев, когда Европейский суд признал недопустимым использование при рассмотрении дела тех или иных видов или источников доказательств.

Эффективность механизма исполнения решений Европейского суда возможна лишь при условии дополнения ГПК, УПК и АПК РФ соответствующими положениями, которые бы устанавливали поводы, основания и другие условия пересмотра внутригосударственных решений, не соответствующих принципам и стандартам Совета Европы, а также определяющие инстанции, управомоченные осуществлять такой пересмотр.

Действующий европейский механизм защиты прав человека и гражданина не предусматривает права отдельных лиц на непосредственное обращение в Европейский суд. Стремясь повысить эффективность действующей системы в области защиты прав человека, члены Совета Европы согласно Протоколу N 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод намерены упразднить Европейскую комиссию и Европейский суд, заменив их новым постоянным судом. Согласно Протоколу новый судебный орган сможет непосредственно получать и рассматривать жалобы от любого физического лица, находящегося под юрисдикцией стран-членов Совета Европы.

Обновленная система европейского правосудия начнет функционировать после вступления в силу Протокола N 11.