Статья 61

Статья 61

1. Гражданин Российской Федерация не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству.

2. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Комментарий к статье 61

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит запрет на высылку российских граждан за пределы государства. Этим ставится правовая преграда возврату к практике, имевшейся в советский период, когда из страны произвольно выдворялись отдельные граждане или создавались препятствия для их возврата на родину. При этом высылка за пределы страны как самостоятельный или дополнительный вид наказания действовавшим законодательством не предусматривалась. Согласно ст. 26 УК РСФСР 1961 г. высылка применялась как основное или дополнительное наказание за совершение некоторых преступлений и заключалась в удалении осужденного из места его жительства с запретом проживания в определенных местностях, но в пределах существовавшего тогда государства.

Положения ч. 1 ст. 61 не ограничивают полномочия органов государственной власти Российской Федерации по выдворению за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства по основаниям ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (ВВС СССР, 1981, N 26, ст. 836).

Помимо конституционного запрета на высылку комментируемая норма устанавливает запрет на выдачу российских граждан другому государству. Под выдачей (экстрадикцией) понимается выдача государствами друг другу лиц, находящихся на их территориях, для привлечения к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение. При этом запрет установлен только на выдачу российских граждан, следовательно, он не препятствует удовлетворению запросов иностранных государств на выдачу других лиц, не являющихся российскими гражданами и находящихся на территории России (за исключением случаев, предусмотренных ст. 63 Конституции).

Несмотря на то что ч. 1 ст. 61 не предусматривает никаких исключений из общего правила о запрете выдачи российских граждан, в Законе Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" в редакции от 18 января 1995 г. (ВВС РФ, 1992, N 6, ст. 243, СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496) сохраняется норма, согласно которой гражданин Российской Федерации не может быть выдан другому государству иначе, как на основании закона или международного договора Российской Федерации. Эта норма перенесла в Закон о гражданстве содержание ч. 3 ст. 27 Конституции РСФСР 1978 г. Но теперь она противоречит новой Конституции Российской Федерации по крайней мере по двум обстоятельствам.

Во-первых, согласно ч. 1 ст. 15 Конституция России имеет высшую юридическую силу, и поэтому принимаемые законы и иные правовые акты не должны противоречить ее положениям. Следовательно, закон не может устанавливать иного правила, которое изменяло бы норму ч. 1 ст. 61.

Во-вторых, иное правило не может быть введено и международным договором Российской Федерации в силу того, что ч. 4 ст. 15 Конституции устанавливает преимущественную силу иных правил международного договора по отношению к нормам только законов, но не Конституции.

В связи со сказанным необходимо обратить внимание на то, что положение ч. 2 ст. 63 Конституции допускает возможность выдачи другому государству лиц, обвиняемых в совершении преступления, на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации. Но это нисколько не противоречит ч. 1 ст. 61, запрещающей выдачу российских граждан, поскольку ч. 2 ст. 63 говорит о выдаче не граждан, а лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.

Если будет заключен договор, разрешающий выдачу российских граждан иностранному государству, то согласно ст. 22 Закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757) он может быть ратифицирован только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке.

В этой связи следует обратить внимание, что конституционный запрет на выдачу российских граждан не противоречит обязательствам Российской Федерации по международным соглашениям, которые закрепляют норму о выдаче граждан договаривающихся сторон. Норма о невыдаче собственных граждан включена в договоры Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам с Азербайджанской Республикой (ст. 61) от 22 декабря 1992 г. (БМД, 1995, N 5), с Литовской Республикой (ст. 62) от 21 июля 1992 г. (БМД, 1995, N 6), с Республикой Молдова (ст. 61) от 25 февраля 1993 г. (БМД, 1995, N 6), с Республикой Кыргызстан (ст. 62) от 14 сентября 1992 г. (БМД, 1995, N 3), с Латвийской Республикой (ст. 62) от 3 февраля 1993 г. (БМД, 1995, N 10), в Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (ст. 57) от 22 января 1993 г. (БМД, 1995, N 2).

Защищая права российских граждан, ч. 1 ст. 61 тем не менее не подразумевает освобождения российских граждан от наказания за правонарушения на территориях иностранных государств. Договоры о правовой помощи содержат положения, предусматривающие обязательства сторон возбуждать в соответствии со своим законодательством уголовное преследование против своих граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории иностранного государства.

2. Согласно ч. 2 ст. 61 Российское государство принимает на себя обязанность защищать и оказывать покровительство своим гражданам, находящимся за границей. Гарантии и покровительство распространяются на российских граждан, как постоянно проживающих на территории иностранного государства, так и выехавших временно.

Обязанности по оказанию помощи и осуществлению защиты прав и интересов российских граждан за рубежом возлагаются ч. 2 ст. 5 Закона "О гражданстве Российской Федерации" на все государственные органы. Однако основной объем работы выполняется дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации в иностранных государствах; они и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации.

Дипломатические и консульские учреждения, помимо этого, обязаны защищать права и охраняемые законом интересы российских граждан, а при необходимости принимать меры для восстановления их нарушенных прав.

При выполнении своих функций дипломатические представительства и консульские учреждения руководствуются нормами внутригосударственного и международного права, в частности положениями Венской конвенции о дипломатических отношениях 1961 г. (ВВС СССР, 1964, N 18, ст. 221). Функции консульского учреждения по защите прав и интересов граждан устанавливает Венская конвенция о консульских отношениях (ВВС СССР, 1989, N 12, ст. 275 - приложение), а также продолжающий действовать Консульский устав СССР от 25 июня 1976 г. (ВВС СССР, 1976, N 27, ст. 404) в редакции от 11 февраля 1981 г. (ВВС СССР, 1981, N 7, ст. 156).

Оказание помощи и защита со стороны дипломатических представительств и консульских учреждений осуществляются в тех случаях, когда имеют место нарушения прав и интересов российских граждан властями страны пребывания. Защите подлежат права и интересы, которые определены законодательством иностранного государства, международными договорами Российской Федерации.

Конкретные формы, способы и меры защиты прав и интересов российских граждан в иностранных государствах устанавливаются консульскими конвенциями или другими соглашениями. Если усилия дипломатических представительств и консульских учреждений не достигают положительных результатов, Российская Федерация вправе прибегнуть к иным мерам защиты, допускаемым международным правом.

"Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом", утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 г. N 1064 (СЗ РФ, 1994, N 21, ст. 2383), содержат развернутую программу политико-правовых, информационных, дипломатических, экономических, социальных, культурных мер и мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом. Документ уделяет первостепенное внимание созданию надлежащей правовой базы для обеспечения защиты прав российских граждан и использования действующих международных механизмов по защите прав человека и национальных меньшинств.

Российская Федерация намерена в случае необходимости ставить вопросы обеспечения прав соотечественников на обсуждение Генеральной Ассамблеи ООН, Комиссии ООН по правам человека и других органов этой всемирной организации, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), на совещаниях Совета государств Балтийского моря (СГБМ).

Российская Федерация выступает за скорейшее создание регионального механизма защиты прав человека в виде Комиссии по правам человека СНГ, образование которой предусмотрено Уставом СНГ (БМД, 1994, N 1).

Кроме того, "Основные направления" оставляют за Российской Федерацией право использовать различные формы давления и экономические санкции против стран, где будут нарушать права российских граждан.