Статья 67

Статья 67

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

См. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации"

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

Комментарий к статье 67

1. Часть 1 комментируемой статьи дополняет положения ст. 4 Конституции, в которой речь идет о территории Российской Федерации как целостного государства, обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В рассматриваемой части определяется состав государственной территории Российской Федерации, т.е. перечисляются принадлежащие Российской Федерации пространства, в пределах которых оно осуществляет свой суверенитет.

Обращает на себя внимание нетрадиционный подход составителей Конституции к определению состава государственной территории Российской Федерации. В международном праве под государственной территорией традиционно понимались и понимаются различные пространства земной поверхности (сухопутной и водной), воздушное пространство, принадлежащие определенному государству, в пределах которой оно осуществляет свое территориальное верховенство. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 17, ст. 594), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.

Различие между двумя определениями очевидно: конституционное определение включает юридически определенные категории пространств, определение Закона - различные по своему физическому состоянию элементы земной поверхности.

Нововведением следует считать и включение в состав государственной территории Российской Федерации территории ее субъектов, что обусловливается федеративным устройством Российского государства.

Из текста ч. 1 комментируемой статьи следует, что каждый субъект Российской Федерации, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется в их конституциях и уставах. Так, в ч. 1 ст. 1 Устава Иркутской области указывается, что территория области является частью единой территории Российской Федерации. В ст. 7 Устава Ленинградской области подчеркивается, что территория области едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория любого субъекта федерации есть составная часть территории Российской Федерации, непосредственно входящая в нее. Иначе говоря, факт нахождения автономного округа в составе края, области не означает, что он входит в состав федерации опосредованно. Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (ВКС, 1994, N 2-3).

Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий субъекта федерации в отношении его территории. На территории каждого своего субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ведения, установленным ст. 71 Конституции, а также полномочия по предметам, определенным ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Российской Федерации осуществляют собственные полномочия. Полномочия субъектов федерации в отношении управления собственной территорией сводятся преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства (см., например, ст. 15 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 66 Конституции Республики Бурятия).

В ряде случаев конституции и уставы субъектов федерации упоминают собственные полномочия по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и водными ресурсами (п. "в" ст. 36 Устава Ставропольского края). Осуществляя свои полномочия, субъекты федерации не вправе в одностороннем порядке придавать своим территориям особый правовой статус, объявляя их, например, зоной, свободной от оружия массового поражения, как это сделал Татарстан (ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. в редакции от 30 марта 1995 г.).

Территории субъектов Российской Федерации разделяются административными границами, установленными еще до образования на территории России федеративного государства, на что прямо указывается, в частности, в ст. 38 Устава Ставропольского края.

Важной гарантией обладания собственной территорией являются положения конституций и уставов субъектов федерации, согласно которым их территория не может быть изменена без согласия субъекта (см., например, ч. 4 ст. 60 Конституции Республики Бурятия). Наряду с этим неприкосновенность территории субъектов федерации обеспечивается положением о том, что всякое изменение территории подлежит согласованию с субъектами федерации в соответствии с федеральным законом (п. "б" ч. 2 ст. 5 Устава Иркутской области).

Административный характер границ субъектов Российской Федерации вытекает из содержания ч. 1 ст. 74 Конституции, запрещающей установление таможенных границ, пошлин, сборов и других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Таким образом, правовой статус границ субъекта федерации отличается от статуса Государственной границы Российской Федерации.

Большинство субъектов федерации не затрагивает вопроса о составе своих территорий при определении их правового статуса, хотя есть случаи, когда этот состав закрепляется в нормативных актах по аналогии с определением состава территории Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 Устава г. Москвы территорию г. Москвы образуют земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы. Похожая норма содержится в ч. 1 ст. 5 Устава Пермской области.

Согласно Конституции в состав территории Российской Федерации входят внутренние воды.

Закон о Государственной границе (ч. 4 ст. 5) различает внутренние морские воды и воды рек, озер и иных водоемов, берега которых принадлежат Российской Федерации. По смыслу этой нормы вторая категория внутренних вод должна относиться к территории субъекта федерации. Следовательно, под внутренними водами Российской Федерации следует понимать воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат Российской Федерации, перечень которых объявляется Правительством Российской Федерации, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря.

Предлагаемое толкование отчасти подтверждается ст. 14 Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4471), согласно которой к внутренним морским водам относятся морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря Российской Федерации. Если следовать терминологии ст. 1 Кодекса, то водные пространства, ограниченные естественными, искусственными или условными границами в пределах территории субъектов федерации, следует именовать акваториями.

Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок любых видов деятельности.

По международному праву под территориальным морем понимается морской пояс, прилежащий к сухопутной территории государства или его внутренним морским водам шириной до 12 морских миль (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Нью-Йорк: Изд-во ООН, 1984). Российская Федерация осуществляет в территориальном море суверенные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вместе с тем объем суверенных прав прибрежного государства в территориальном море несколько ограничен по сравнению с объемом его суверенных прав во внутренних морских водах. Это ограничение вытекает из обычной нормы, предусматривающей право мирного прохода иностранных торговых судов и военных кораблей иностранных государств в территориальное море.

Мирный проход осуществляется с целью пересечения территориальных вод без захода во внутренние морские воды Российской Федерации или с целью прохода во внутренние воды, порты (на рейды) либо выхода из них в открытое море (ч. 6 ст. 9 Закона о Государственной границе). Проход является мирным, если им не нарушается мир, добрый порядок и безопасность Российской Федерации. При осуществлении мирного прохода иностранные невоенные суда и военные корабли должны соблюдать правила международных договоров и законодательство Российской Федерации.

В государственную территорию Российской Федерации входит также воздушное пространство. Боковые пределы воздушного пространства Российской Федерации ограничиваются государственными сухопутными и морскими границами. Что касается высотных пределов распространения суверенитета, то этот вопрос в международном праве остается неурегулированным. Более того, Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. вообще не включает воздушное пространство в государственную территорию, а признает лишь полный и исключительный суверенитет каждого государства в отношении воздушного пространства над его территорией.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 продолжающего действовать в Российской Федерации Воздушного кодекса СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 мая 1983 г. (ВВС СССР, 1983, N 20, ст. 303), под воздушным пространством понимается пространство над сухопутной территорией и водной территорией, в том числе и над территориальными водами.

В теории международного права верхним пределом суверенного воздушного пространства предлагается считать границу между воздушным и космическим пространством на высоте 100-110 км от уровня Мирового океана.

2. Как и всякое другое прибрежное государство, Российская Федерация пользуется суверенными правами и юрисдикцией над континентальным шельфом, объем которых устанавливается действующими международными договорами. Основными из них являются Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г. и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., вступившая в силу 16 ноября 1994 г. Несмотря на то что Россия не ратифицировала Конвенцию 1982 г., многие ее положения относительно правового статуса континентального шельфа восприняты Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4694).

Под континентальным шельфом в юридическом смысле понимается морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Под континентальным шельфом в геологическом смысле понимается подводное продолжение материка в сторону моря до его перехода в материковый склон.

Отмеченному различию в понимании правового и геологического значения термина "континентальный шельф" не соответствует введенный п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 16, ст. 834) в законодательный обиход термин "континентальный шельф в границах территориального моря". Подобная юридическая переквалификация дна территориального моря является произвольной, противоречит правовой концепции континентального шельфа, закрепленной в ст. 1 Закона о шельфе, и не соответствует его международно-правовому определению.

В соответствии с международным правом Российская Федерация закрепила в ч. 1 ст. 5 Закона о шельфе суверенные права в целях разведки и разработки минеральных и живых ресурсов континентального шельфа. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого без ее согласия.

Помимо этого, Российская Федерация в соответствии с международным правом осуществляет исключительное право разрешать и регулировать проведение буровых работ на континентальном шельфе для любых целей, сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений и осуществлять над ними юрисдикцию, касающуюся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил; юрисдикция Российской Федерации распространяется и на морские научные исследования в целях защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трудейсоводов.

Кроме того, указанный Закон определяет порядок проведения различных видов поисково-разведочной деятельности на континентальном шельфе российских и иностранных юридических и физических лиц.

Международное морское право разрешает прибрежным государствам устанавливать исключительные экономические зоны в пределах 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. С учетом этого протяженность собственно исключительной экономической зоны может составлять 188 морских миль.

В ст. 55 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. исключительная экономическая зона определяется как район, находящийся за пределами территориального моря и прилежащий к нему. Наименование "исключительная экономическая зона" этот морской район получил вследствие того, что авторы концепции намеревались наделить прибрежные государства определенными экономическими правами, относящимися главным образом к разведке и добыче природных ресурсов.

Конвенция 1982 г., впервые закрепившая институт исключительной экономической зоны, предоставляет прибрежному государству суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения минеральных ресурсов морского дна и его недр, живых ресурсов (п. 1 ст. 56), юрисдикцию в отношении регулирования морских научных исследований (ч. 2 ст. 246), в отношении возведения и эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений (ст. 60, ч. 3 ст. 246), прокладки подводных кабелей и трубопроводов (ст. 79), защиты и сохранения морской среды.

В исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации все другие государства пользуются свободой судоходства и полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов и иными свободами в соответствии с международным правом. Права и свободы других государств в указанных морских пространствах гарантируются ч. 4 ст. 5 Закона о континентальном шельфе.

Целевой, функциональный характер суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации как в отношении ресурсов, так и в отношении других видов деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне указывает на то, что ни континентальный шельф, ни исключительная экономическая зона не входят в состав ее территории. Это принципиальное положение международного права необходимо учитывать при разработке нормативных актов, касающихся использования этих морских пространств.

3. Из части 3 комментируемой статьи следует, что территории субъектов федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы.

Другой важный момент состоит в провозглашении принципа неприкосновенности границ субъектов федерации. Их изменение не исключается. Однако подобное допустимо только при взаимном согласии субъектов федерации. Эта процедура находится в их юрисдикции. Каждый из них в выражении своей воли опирается на решение, принятое либо непосредственно населением (референдумом), либо законодательным (представительным) органом государственной власти, либо сочетающее в себе оба варианта. Если достигнут консенсус, то Совет Федерации утверждает изменение границ между данными субъектами федерации (ч. 1 п. "а" ст. 102 Конституции). При этом, как было записано, например, в его постановлении от 25 октября 1994 г. "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями" (СЗ РФ, 1994, N 28, ст. 2939), подобное делается "в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы".

В особых ситуациях полномочия организационно-правового характера по определению границ между субъектами федерации могут возлагаться на специальные государственные комиссии. Такой случай имел место в связи с образованием Ингушской Республики (ст. 2 Закона Российской Федерации от 4 июня 1992 г. "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" - ВВС РФ, 1992, N 24, ст. 1307; постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. "О Государственной комиссии по определению границ между Ингушской Республикой и Чеченской Республикой в связи с образованием этих республик" - СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 112).

Законом Российской Федерации от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 32, ст. 1868) предусматривался переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации. Названные правовые акты пока не приняты.