Статья 69

Статья 69

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Комментарий к статье 69

Комментируемая статья определяет основы отношений государства с коренными малочисленными народами. В России таковыми признаются, в частности, ханты, манси, ненцы, эвенки, чукчи, саами и т. д. Они представляют собой малочисленные этнические общности (от нескольких сотен до 40 тыс.), постоянно проживающие на территориях своих предков (для большинства из них таковыми являются более 100 районов Севера, входящих в состав 28 субъектов Российской Федерации) и сохраняющие самобытность языка, культуры, традиционную систему жизнеобеспечения благодаря ведению оленеводства и промыслового хозяйства; ввиду своей малочисленности некоторые из них находятся на грани исчезновения.

В российском законодательстве пока не выработаны критерии отнесения народов к данной группе. В Конвенции 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г., предлагается исходить из того, что коренными народами являются те из них, которые издревле населяли соответствующую территорию страны или географическую область; сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты; самобытны и отличаются от других групп национального сообщества; живут по собственным обычаям или традициям или согласно нормам специального законодательства; считают себя коренными народами.

Коренные малочисленные народы обладают рядом черт, которые сближают их с национальными меньшинствами. Однако в отличие от последних названные народы не имеют государственных образований за пределами России или не имеют их вообще.

Комментируемая норма - новелла в Конституции Российской Федерации. Ее появление тесным образом связано с конституционной характеристикой Российского государства как демократического, федеративного, правового и социального (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7), где человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Включение же данной нормы в главу Конституции "Федеративное устройство" подчеркивает, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный элемент национальной политики России. Такой подход соответствует требованиям упомянутой Конвенции, которая гласит: "Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности" (ст. 2).

Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные моменты статуса коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти народы официально выделяются в специальную группу, именуемую "коренные малочисленные народы", находящуюся в составе многонационального народа России; признается их своеобразие, право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового подхода к ним; допускается наличие особых прав (статуса) данных народов, в том числе - быть субъектом права; государство берет на себя постоянную обязанность гарантировать их права; в решении указанного вопроса Российская Федерация ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, намерена действовать в соответствии с ними (см. комментарий к ч. 4 ст. 15).

Приоритет в обеспечении прав коренных малочисленных народов принадлежит федеральным органам государственной власти Российской Федерации. Это вытекает из Конституции, которая относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту прав национальных меньшинств; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и национального развития федерации (пп."в", "е" ст. 71).

Вместе с тем Конституция включает в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту прав национальных меньшинств; защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (пп. "б", "м" ч. 1 ст. 72). Данное положение означает их ответственность перед коренными малочисленными народами, обязывает федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации принимать необходимые решения в рассматриваемой сфере.

Международно-правовым ориентиром в осуществлении государственной политики в отношении коренных малочисленных народов России является упомянутая Конвенция МОТ N 169. Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, Конвенция содержит положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, с целью смягчения переживаемых ими трудностей. Декларируется право указанных народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения, судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных народов и особенности их экономического, социального и культурного положения. Подчеркивается, что при определении характера и масштаба мер, которые следует предпринимать в целях применения настоящей Конвенции, проявляется гибкость с учетом условий, характерных для каждой страны (ст. 34).

Российская Федерация еще не ратифицировала эту Конвенцию. Однако ряд норм Конституции, федерального и регионального законодательства свидетельствует о фактическом восприятии ее положений. Конституция гарантирует коренным малочисленным народам, как и любым другим членам общества, равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от расы, национальности, языка (ст. 19); право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать его (ст. 26, 68); не допускает пропаганду или агитацию, возбуждающее социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ст. 29).

Права коренных малочисленных народов получили закрепление в Законе РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов РСФСР", обеспечивающем развитие и использование языков народов России в сфере общения, обучения, в деятельности органов государственной власти (ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740). Законом Российской Федерации в редакции от 13 января 1996 г. "Об образовании" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150) провозглашается "защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей" (п. 2 ст. 2), допускается установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов (п. 8 ст. 29). Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2615) фиксируют равное достоинство культур народов (ст. 6), право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности народов и иных этнических общностей (ст. 20), на культурно-национальную автономию (ст. 21).

Земельный кодекс Российской Федерации (ВВС РФ, 1991, N 22, ст. 768) признает возможным использование коренными малочисленными народами и этническими группами в местах их проживания и хозяйственной деятельности земель природоохранного назначения для выпаса оленей, а на землях природно-заповедного фонда ведение ими традиционного экстенсивного природопользования; передачу в собственность, владение или аренду земли для северного оленеводства и охотничьего промысла (ст. 89, 90, 94). Только по согласованию с аборигенами могут выделяться земельные участки в местах их проживания под объекты, не связанные с традиционной хозяйственной деятельностью (ст. 28). От оплаты за землю полностью освобождаются предприятия, граждане, занимающиеся традиционными промыслами и ремеслами в местах бытования малочисленных народов и этнических групп (ст. 51).

С целью сохранения и поддержания необходимых условий для жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности данных общностей на территориях их проживания могут создаваться национальные природные парки (ст. 63 Закона Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" - ВВС РФ, 1992, N 10, ст. 457); устанавливаются границы территорий лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства, лесоэксплуатации и лесопользования (ст. 4, 51 Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. - ВВС РФ, 1993, N 53, ст. 15); допускаются выделение в национальных парках зон традиционного экстенсивного природопользования, а на территориях государственных природных заказников - использование этими общностями природных ресурсов (ст. 15, 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" - СЗ РФ, 1995, N 12, ст. 1024); признается индивидуальное и коллективное право применять традиционные методы добывания продуктов жизнедеятельности, а также право приоритетного пользования животным миром, которое включает в себя первоочередной выбор промысловых угодий; льготы в отношении сроков и районов добывания животных, их полового, возрастного состава и количества, а также продуктов их жизнедеятельности; исключительное право на добывание определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, иные виды пользования животным миром - по согласованию со специально уполномоченными государственными органами (ст. 48, 49 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" - СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1462). Законом от 3 марта 1995 г. "О недрах" в редакции от 3 марта 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823) определено, что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для социально-экономического развития этих народов и групп (ст. 42).

Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" (ВВС РФ, 1992, N 18, ст. 1009) обязывает исполнительные органы субъектов Российской Федерации определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями в пожизненное наследуемое владение либо в аренду; предоставить преимущественное право заключения договоров и получения лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов родовым общинам, семьям, отдельным представителям народов Севера в местах их традиционного природопользования; установить границы территорий для традиционных видов хозяйственной деятельности названных народов (ВВС РФ, 1992, N 18, ст. 1009).

Этот перечень прав и гарантий коренных малочисленных народов дополняется и развивается на уровне субъектов Российской Федерации. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) возлагает на государство обязанность образовывать в составе республиканского бюджета фонды защиты и развития малочисленных народов Севера, оберегать их исконную среду обитания и традиционный образ жизни (ст. 38); гарантирует права малочисленных народов на владение и пользование землей и ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными охотничье-рыбопромысловыми угодьями, защиту от любых форм ассимиляции, посягательств на этническую самобытность, на исторические и священные места, памятники духовной и материальной культуры (ст. 42); признает возможным создание национальных административно-территориальных образований, действующих на основе принципов местного самоуправления (ст. 43); в местах компактного проживания народов Севера объявляет официальными их языки, допускает формирование кочевых Советов (родовых общин) и избирательных округов с меньшей численностью избирателей (ст. 46, 85, 112).

Устав Ханты-Мансийского автономного округа, вступивший в силу 4 мая 1995 г., гарантирует народам ханты и манси права на территории традиционного природопользования, самоуправление, развитие традиционных отраслей хозяйства, культуры, языка, предусматривает налоговые льготы и выделение в окружном бюджете специальных средств на их нужды, обеспечивает представительство в Думе автономного округа в количестве 6 мест с образованием из числа избранных депутатов в составе Думы Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера, наделенной особыми полномочиями по защите интересов аборигенов (ст. 1, 3, 18, 41, 53, 56, 74, 87, 89, 102).

Права коренных малочисленных народов защищаются не только путем их закрепления в Конституции и законодательстве. Их права и интересы обязаны защищать Президент Российской Федерации как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции), Уполномоченный по правам человека; Прокуратура Российской Федерации, на которую возложены задачи по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 1 Федерального Закона от 17 ноября 1995 г. "О Прокуратуре Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472), суд (ст. 18, ч. 1 ст. 48 Конституции).

Установление в России особого конституционно-правового статуса коренных малочисленных народов соответствует не только международным принципам, но и общепринятым стандартам, находящим отражение в практике тех стран, где проживают подобные этнические общности (например, США, Канада, Норвегия).