Статья 72
.Статья 72
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Комментарий к статье 72
Комментируемая статья конкретизирует одну из основ конституционного строя, закрепляющую федеративный характер государства, - перечень предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, а также общих полномочий по их ведению. Предметы ведения закреплены в виде исчерпывающего, закрытого перечня и представляют собой сферы жизнедеятельности, государственно-правовые институты, объекты совместного ведения и правового регулирования. Правомочия по их реализации неодинаковы применительно к каждому предмету ведения.
Сфера совместного ведения, в отличие от предметов, находящихся в исключительном ведении федерации, предполагает, что федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.
Воспринятый Конституцией подход к сфере совместного ведения ни в коей мере не отрицает право субъектов федерации действовать самостоятельно, а означает лишь сочетание, согласование этих действий с общефедеральными законами, принципами, началами, что позволяет достичь той или иной степени децентрализации управления с учетом конкретных условий и потребностей республик, краев, областей, автономной области, городов федерального значения, автономных округов.
Реализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами федерации.
а) Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам направлено на защиту верховенства и непосредственного действия Конституции Российской Федерации. Правомочиями в этой сфере совместного ведения наделены законодательная, исполнительная власть как федерации, так и ее субъектов, а также судебная власть. Принцип соответствия федеральной Конституции всех правовых актов, а также ее верховенства в отношении всех других законов и иных правовых актов пронизывает многие конституционные институты и нормы. Достижение такого соответствия обеспечивается, в частности, путем согласования подходов к содержанию и методам законодательного регулирования, выработки критериев соотношения общефедеральных нормативных и актов субъектов федерации. Термин "соответствие" не означает механического сопоставления конституций, законов, уставов субъектов и Конституции России, напротив, он предполагает широкий спектр форм обеспечения правового взаимодействия, соблюдения и применения единых правил на конституционно-правовом поле федерации. Разумеется, это совместное правомочие федерации и ее субъектов выполняет и пресекательную функцию, однако в конечном счете оно направлено на благо как федерации, так и ее субъектов, обязывая их защищать, гарантировать верховенство Конституции Российской Федерации, выполняющей роль своеобразного камертона всей правовой системы.
Институты, механизмы, методы, процедуры, порядок обеспечения соответствия конституций и законов, уставов, иных правовых актов субъектов федерации федеральной Конституции образуют комплекс мер по охране Конституции, сформулированы в ряде ее статей (см., например, ч. 2 ст. 85, ч. 1, 2, 4 ст. 125), а также являются предметом регулирования федеральных конституционных и федеральных законов - о Конституционном Суде Российской Федерации (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447), об Уполномоченном по правам человека, о прокуратуре и др. При этом каждый из наделенных полномочиями в этой сфере федеральных органов выполняет самостоятельную роль. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам (ст. 85 Конституции). Конституционный Суд решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации правовых актов ее субъектов, и в случае признания их не соответствующими Конституции они утрачивают силу (ст. 125). Органы государственной власти субъектов федерации (в том числе конституционного контроля) также располагают надлежащими полномочиями по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации их конституций, уставов, законов и иных правовых актов как путем обращения в Конституционный Суд России, так и с использованием других форм согласования интересов (согласительных процедур, реализации права законодательной инициативы и т.д.).
б) Защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств вытекает из обязанности государства их соблюдать, защищать и гарантировать как высшую ценность. Отнесение этого полномочия к совместному ведению означает принятие на себя как федерацией, так и каждым из ее субъектов равновеликой ответственности в этой сфере, обязанности сообща организовывать охрану прав граждан, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие институты защиты прав. Все это достигается через законодательное обеспечение функций государства и его органов по защите прав и свобод, созданием условий для нормального функционирования экономики, социальной сферы, выполнением всеми органами власти и самоуправления возложенных на них задач, что направлено в конечном счете на обеспечение людям достойной жизни.
Защита прав и свобод предполагает создание прежде всего юридических гарантий, представляющих собой совокупность правовых норм, регулирующих реализацию прав и свобод, а также возложение соответствующих задач на специализированные органы защиты прав и свобод - федеральные суды, прокуратуру, правоохранительную систему, вовлечение в эту деятельность общественных объединений. Защита прав и свобод граждан составляет значительную часть деятельности всех государственных органов, в том числе осуществляющих международное сотрудничество в этой сфере.
Закрепление самостоятельной строкой полномочий по защите прав национальных меньшинств призвано акцентировать внимание на небходимости проявлять особую заботу о них как со стороны федерации, так и ее субъектов, создавать условия для удовлетворения их специфических потребностей, прав и интересов, связанных с национальной принадлежностью и отражающих особенности их образа жизни, культуры, религий. Защита прав национальных меньшинств предполагает как определение их статуса путем принятия соответствующих законов, так и создание дополнительных специальных гарантий осуществления их прав. В настоящее время нет закона и концепции обеспечения прав меньшинств, а существуют лишь разрозненные нормы, регулирующие отношения в сферах языка, образования, культуры, информационного обеспечения национальных меньшинств. Защита прав национальных меньшинств является одним из международно-правовых обязательств России, вытекающих из заключенных ею соглашений и договоров.
Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности корреспондирует с предыдущими положениями как комментируемой статьи, так и ст. 71 Конституции. Имеется в виду создание надлежащих условий для строгого и неуклонного соблюдения всеми Конституции, законов и основанных на них иных нормативных правовых актов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы является одной из основ конституционного строя (см. ч. 2 ст. 15 Конституции).
Обеспечение законности требует совместных усилий, взаимодействия, согласования действий различных ветвей власти на всех уровнях государственной организации. Это - основная функция судебной власти, прерогатива прокурорского надзора, милиции и других правоохранительных структур.
Обеспечение правопорядка взаимосвязано с соблюдением законности и охватывает широкий круг общественных отношений, регулируемых нормами права. Правопорядок отражает реальный уровень соблюдения законности, предполагает борьбу с правонарушениями, применение мер принуждения и т.д. В своей основе правопорядок выступает как воплощение законности в конкретных общественных отношениях и предполагает устойчивость правовых связей и отношений. Установление и обеспечение правопорядка требуют согласованной законодательной базы, единства действий федерации и ее субъектов, проведения общей стратегии борьбы с преступностью, совершенствования правоохранительной, судебно-прокурорской систем, укрепления правосознания и повышения правовой культуры граждан. Именно поэтому нужны совместные усилия федеральных органов и органов субъектов федерации.
Отнесение полномочий по обеспечению общественной безопасности к совместному ведению объясняется необходимостью создания условий для предотвращения и устранения факторов, причин и условий, создающих угрозу жизни и здоровью населения, имуществу граждан. Этим полномочием охватываются разработка и принятие единых правил, нормативов обращения с различными опасными веществами (ядовитыми, взрывчатыми и т.д.) и источниками, регулирование их правового режима (правил приобретения, хранения, обращения, использования), осуществление контроля и надзора за соблюдением установленного порядка приобретения оружия, движения транспорта, проведения операций по ликвидации последствий катастроф и т.п.
Режим пограничных зон как предмет совместного ведения означает как его совместное установление, осуществление и защиту, так и регламентирование правил въезда (прохода), пересечения границы, проживания, использования земель, порядка ведения на границе либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности, санитарный и другие специальные режимы. Мероприятия в этой области ложатся как на специальные федеральные органы (Пограничные войска), так и на органы исполнительной власти (главным образом на органы милиции), а также на местное самоуправление. Нормативное же регулирование в этой сфере осуществляется преимущественно федеральными органами законодательной и исполнительной власти (см., например, ст. 165-8, 183, 183-1, 183-2, 183-3 КоАП). Согласно Закону "О Государственной границе Российской Федерации" (ВВС, 1993, N 17, ст. 594) режим пограничных зон определяется федеральным законом, а в случаях, предусмотренных им, и законодательством субъектов федерации (ст. 3 Закона). Пункты пропуска через Государственную границу устанавливаются Правительством по представлению субъектов федерации, предварительно согласованному с Пограничными войсками. Ведение различных видов деятельности (изыскания, исследования, промысел и т.д.) в территориальных и внутренних водах, в российской части пограничных рек, озер регулируется как федеральным законодательством, так и субъектами, а осуществляется в уведомительном порядке и с разрешения Пограничных войск.
в) Указанные в комментируемом пункте предметы ведения содержат троякое правомочие федерации и ее субъектов - владение, пользование и распоряжение, а также перечень объектов их осуществления - земли, недр, водных, природных ресурсов, представляющих собой материальные основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти предметы ведения и правомочия по их реализации включают основанную на законе возможность фактически обладать землей, недрами, водными и природными ресурсами, использовать их надлежащим путем, а также сообща определять их юридическую судьбу путем изменения принадлежности в согласованных пределах. Собственно законодательное регулирование этих предметов - принятие законов - включено в п. "к" комментируемой статьи (см. комментарий к нему).
г) Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъекта федерации, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, ведомствам и т.д.). Закрепление этого предмета совместного ведения связано с процессом приватизации, становлением новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений и направлено на то, чтобы избежать односторонних действий и решений заинтересованных сторон и лиц, исходить из необходимости сохранения имущества, которое может находиться только в государственной собственности (федеральной или субъекта федерации), а также в целях недопущения разрыва технологического единства инженерных, учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем), обеспечения централизованного управления ими и соблюдения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации, предотвращения их выведения из состава объектов, не являющихся автономными по характеру их функционирования и т.д. Пообъектное отнесение государственного имущества к собственности федеральной или субъекта федерации должно, согласно ст. 214 ГК, осуществляться в порядке, установленном законом (пока он не принят). В настоящее время согласно ст. 4 Закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" сохраняют силу принятые в 1991-1992 гг. акты по этому вопросу как не противоречащие нормам ГК. Речь идет о постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (ВФС, 1992, N 3, ст. 89), в трех приложениях к которому приведены объекты федеральной собственности, собственности субъектов федерации и муниципальной собственности, а также об утвержденном распоряжением Президента от 18 марта 1992 г. N 114-рп "Положении об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности". Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности (Приложение N 1 к указанному выше постановлению Верховного Совета Российской Федерации N 3020-1), подразделены на 5 групп: 1) составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, природные объекты-заповедники, национальные парки, заказники, курорты), объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения; 2) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (госказна, имущество Вооруженных Сил, родов войск, органов внутренних дел, вузы и научные учреждения, предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической и т.д. служб; 3) объекты оборонного производства; 4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей экономики (добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, связи и др.); 5) прочие объекты (предприятия фармацевтической, медико-биологической, спиртоликероводочной продукции).
Объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации (приложение N 2), сгруппированы в 15 видов по определенным критериям (доминирующие, крупнейшие предприятия, по отраслям машиностроения, видам деятельности, автотранспорт, строительство, стройиндустрия и т.д.).
д) Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории составляют взаимосвязанную сферу совместного ведения, охватывающую собственно пользование природными объектами, всеми благами природы, правовую и другие виды охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Природопользование включает земле-, водо-, лесопользование, пользование недрами земли, растительным (вне лесов) и животным миром, атмосферным воздухом и космическим пространством. Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами, устанавливает их режимы (порядок и правила пользования, требования по научно обоснованному, рациональному и комплексному использованию, их воспроизводству, сохранению и улучшению их). Вопросы природопользования являются предметом регулирования Земельного, Водного, Лесного и других кодексов, федеральных законов "О недрах" (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 8231), "О животном мире" (ВФС, 1995, N 13, ст. 476) и др. В них разграничиваются полномочия федерации и ее субъектов в конкретных областях регулирования, даются исчерпывающие перечни объектов регулирования, определяются органы управления, виды охраны и ее организация, права и обязанности пользователей этими объектами природы, виды, способы и условия пользования, цели экономического регулирования, ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании конкретных объектов природы.
Охрана окружающей среды включает мероприятия как правового, так и технологического, экономического, биотехнического и т.п. характера. В ст. 42 Конституции провозглашается право каждого на благоприятную окружающую среду. Этому праву корреспондирует обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы, окружающей среды, территорий, людей от вредных воздействий, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (см. ВФС, 1995, N 1, ст. 1). Обобщенное формулирование этого предмета ведения в комментируемом пункте преследует цель возложить как на федерацию, так и ее субъекты заботы по охране окружающей среды, включающей разработку, принятие и обеспечение мер по рациональному и обоснованному использованию и охране земли (ее сохранению, борьбе с эрозией, рекультивации т.д.), недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, по сохранению чистоты воздуха и воды, воспроизводству природных богатств, учету природных ресурсов, осуществлению других природоохранных мероприятий, в том числе в сфере международного сотрудничества, участия в деятельности международных правоохранительных организаций и выполнения ряда универсальных (например, по защите озонового слоя Земли) и региональных программ по этим вопросам. Сфера охраны окружающей среды предполагает наличие как федеральной, так и региональных систем органов исполнительной власти, ведающих управлением, надзором, контролем, составляющим совместные задачи как федерации, так и регионов по определению их статуса, компетенции и т.д. (см. законы: "Об экологической экспертизе" (ВФС, 1995, N 33, ст. 1521); "О радиационной безопасности населения" (ВФС, 1996, N 3, ст. 28) и др.).
Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Эти природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Федерация совместно с субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации охраны. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (ВФС, 1995, N 9, ст. 324) различает следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты (см. Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" - ВФС, 1995, N 7, ст. 258).
Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, предусматриваются формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий, особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей, финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий, виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.
Охрана памятников истории и культуры требует совместного ведения как в силу их нахождения на всей территории федеративного государства, так и общей заинтересованности федерации и ее субъектов в обеспечении их сохранности, эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических и иных целях. Различаются памятники истории (здания, сооружения и т.п., связанные с историческими событиями, выдающимися личностями и т.д.), археологии (захоронения, изваяния, наскальные изображения и др.), градостроительства и архитектуры (ансамбли, комплексы, исторические центры и т.п.), искусства (произведения монументального, изобразительного, прикладного и т.п. искусства), документальные памятники (кинофотодокументы, звукозаписи и т.п.). Охрана всех этих памятников состоит в установлении общефедеральных и региональных правил обеспечения их сохранности, зон охраны, осуществлении мероприятий по выявлению, учету, реставрации, определению особых режимов зон охраны и ответственности за их нарушение, а также видов органов, их полномочий, компетенции, задач по сохранению и правильному использованию памятников истории и культуры.
е) При комментировании п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции, закрепившего такие предметы совместного ведения, как общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, следует обратить внимание на понятие "общие вопросы", под которыми, очевидно, имеются в виду те из них, которые требуют единого правового регулирования в масштабах всей федерации и одновременно устанавливают разграничение компетенции между федерацией и субъектами, соотношение объемов и пределов полномочий совместного ведения. По общему конституционному правилу эти пределы определяются самой федерацией в виде общих вопросов или принципов путем принятия федеральных законов, которые в силу их верховенства по отношению к правовым актам субъектов федерации содержат общефедеральные нормы, базовые, основные положения, общие начала регулирования тех или иных общественных отношений, конкретизация, детализация и развитие которых осуществляются субъектами федерации самостоятельно. В целом критерии отнесения того или иного вопроса или принципа к категории общих являются достаточно неоднозначными, порождают неопределенности и двусмысленности, неадекватную реакцию со стороны субъектов федерации и нуждаются в определении федеральным законом.
Устанавливая объем и пределы общефедерального регулирования, Федеральный закон "Об образовании" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150) закрепляет разграничение компетенции и ответственности в области образования между федеральными органами государственной власти и субъектами федерации. В рамках, установленных Законом, регулируется тот круг отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы являются законами прямого действия и применятся на всей территории России. Федеральные законы вводят также общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование. Субъекты федерации могут принимать в области образования законы и иные правовые акты, не противоречащие федеральным законам. Таким образом, полномочия субъектов в данной области определяются по "остаточному" принципу (см. ст. 3 названного Закона).
Кроме разграничения компетенции между органами различных ветвей власти в области образования федерация определяет задачи по обеспечению и защите конституционного права граждан на образование (см. комментарий к ст. 43). К ним относится создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования; определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц, а также правовое регулирование их отношений в данной области. На уровне федерации устанавливаются государственные гарантии прав граждан и общие вопросы языковой политики в области образования, государственные образовательные стандарты, общие основы системы образования, образовательные программы, формы обучения и виды образовательных организаций, учреждений, требования к содержанию образования и к организации учебного процесса, приему граждан в общеобразовательные и иные учреждения образования, управление системой образования, в том числе определяется исчерпывающая компетенция федерации и ее субъектов в лице их органов государственной власти и органов управления образованием и устанавливается, что она может быть изменена только законом. Основной объем работы по организации, финансированию и другим видам обеспечения образования выполняется непосредственно субъектами федерации.
Что касается общих вопросов воспитания, науки, культуры, физической культуры и спорта, то объем полномочий совместного ведения ими также устанавливается федерацией, исходя из необходимости обеспечения развития всех отраслей науки, единого культурно-воспитательного пространства, закрепления основных принципов организации, науки, управления культурой, определения научно обоснованных систем физической подготовки населения, а также решения иных вопросов в этих сферах (организации международных научных и культурных связей, установления правил проведения соревнований и присуждения спортивных званий и т.п.).
ж) Отнесение пунктом "ж" к совместному ведению федерации и ее субъектов лишь координации вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции государства в этой области, установить, что все остальное, что касается охраны здоровья, медицинской помощи и ее организации, финансирования программ охраны и укрепления здоровья (см. комментарий к ст. 41) в равной мере является совместной заботой федерации и ее субъектов. Координация вопросов здравоохранения включает: формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием права на охрану здоровья и медицинскую помощь, обеспечением безопасности населения, установлением нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно-эпидемического благополучия, организации и проведения профилактики, диагностирования и лечения заболеваний. Координационная деятельность связана и с финансированием федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятием мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения и поощрением деятельности, направленной на эти цели. Вместе с тем федерация обеспечивает единую в масштабе всей страны фармакопею, устанавливает обязательные медицинские стандарты и санитарные правила, регулирует вопросы санитарно-эпидемиологической службы, осуществляет подготовку медицинских работников, их аттестацию, а также выполняет международные договоры, осуществляет международное сотрудничество в этих сферах с иностранными государствами и международными организациями.
Функция защиты семьи, материнства, отцовства и детства, как и сфера охраны здоровья, следует из характеристики государства как социального (см. комментарий к ст. 7), в котором им обеспечивается государственная поддержка. Это означает, что функции государства в этой сфере не ограничиваются регулированием брачно-семейных отношений, а нуждаются в более широком по масштабам и содержанию внимании со стороны федерации и ее субъектов. Связано это прежде всего с гарантированием защиты материнства, детства, семьи, с возложением на родителей равных прав и обязанностей заботиться о детях, их воспитании, с возложением на трудоспособных детей заботы о нетрудоспособных родителях (см. комментарий к ст. 38). В целях обеспечения гарантированной государством защиты семьи, материнства, отцовства и детства федерация совместно с субъектами устанавливает общие начала их защиты, определяет категории лиц, нуждающихся в ней, предусматривает различные льготы для многодетных семей, одиноких матерей и отцов, детей с физическими недостатками, инвалидов, а также семей, потерявших кормильца, организует и обеспечивает помощь в воспитании детей самими гражданами или через сеть специальных детских учреждений (детские дома, школы-интернаты и т.п.). Федеральным законодательством установлена, в частности, единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства. Законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (ВФС, 1995, N 16, ст. 644) устанавливаются виды таких пособий (по беременности и родам, при рождении ребенка, на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им 1, 5 лет, ежемесячное пособие на ребенка), право на их получение, период выплаты и размеры. КЗоТ предусмотрены отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет, а также отпуска женщинам, усыновившим детей, и т.д. (ВФС, 1995, N 27, ст. 1210).
Федерация, ее субъекты обеспечивают государственную поддержку женских, молодежных, детских и других общественных объединений, деятельность которых направлена на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, на охрану и защиту их прав (см., например, Федеральный закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" - ВФС, 1995, N 19, ст. 799).
Под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки различных категорий граждан (инвалидов, пожилых, пострадавших от аварий, катастроф и т.п.). Эта система включает как пенсионное обеспечение, так и пособия, иные гарантии социальной защиты (создание социальных служб, становление стандартов социального обслуживания, видов помощи, управление социальным обслуживанием и др.). Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти субъектов федерации в конкретных областях социальной защиты осуществляется федеральными законами как путем установления исчерпывающих перечней прерогатив как федерации, так и ее субъектов либо по остаточному принципу: в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 34, ст. 1558), например, использован перечневый метод, а в Законе "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 35, ст. 1660) - "остаточный" принцип, т.е. все, что урегулировано Законом, то и находится в ведении федерации. Субъекты Российской Федерации вне полномочий органов государственной власти федерации, предусмотренных этих Законом, осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания, представляющего собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Вполне естественно, что реализация всех этих задач осуществляется федерацией и субъектами совместно, с учетом конкретных условий региона. В ведении субъектов федерации находятся почти все учреждения социального обеспечения: детские дома, дома инвалидов, ветеранов и т.п.
Система социального обеспечения как составная часть системы социальной защиты охватывает прежде всего правовое регулирование пенсионного обеспечения, установление различных материальных льгот (оплаты жилья, медицинскому, лекарственному и санаторно-курортному, транспортному обеспечению и обслуживанию различных категорий граждан - участников Великой Отечественной войны, лиц, награжденных некоторыми орденами и медалями, участников ликвидации чернобыльской и других техногенных катастроф и др.). Многие субъекты федерации устанавливают дополнительные региональные меры социальной защиты: повышенные пенсии, надбавки к ним, иные льготы, направленные на улучшение социального обеспечения граждан.
з) Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий требуют, как правило, совместных усилий федерации и ее субъектов, на территории которых они произошли, соучастия, взаимодействия многих из них. На уровне федерации устанавливается правовой режим чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 88), а также регламентируются меры защиты населения и территорий от различных чрезвычайных ситуаций, вводятся меры профилактического характера (см. Закон "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) " - ВФС, 1995, N 10, ст. 348), обеспечиваются режимы карантина, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, а также санитарно-эпидемиологический, ветеринарный и фитонадзоры, контроль за качеством продуктов питания, импортируемых в страну, и т.д. Федерацией определяется статус специализированных органов по осуществлению мер в этой сфере (например, МЧС), основные принципы их деятельности, задачи, порядок их создания, комплектования, аттестации, порядок осуществления работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, права руководителей этих работ, а также правила возмещения расходов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и финансирования создания и деятельности аварийно-спасательных служб, другие вопросы организационно-технического, управленческого и правового характера (см. Закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" - ВФС, 1995, N 27, ст. 1209). В этой сфере широко применяется координация деятельности соответствующих служб на территории России, преследующая цели оперативного реагирования, привлечения необходимых сил и средств, унификации правовой базы деятельности служб, персонала, а также подготовки персонала, производства средств спасения и борьбы с бедствиями, обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти федерации, ее субъектов, местного самоуправления, специально уполномоченных на решение задач в тех или иных ситуациях чрезвычайного характера.
и) Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении с ее субъектами и, как и в ряде других случаев, очерчивает по существу полномочия федерации в этой сфере. При этом характерно, что согласно ст. 57 Конституции установление налогов и сборов возможно только законом (см. комментарий к ст. 57, согласно которой законно установленными налогами являются только те, которые взимаются на основе закона). Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст. 2) определяет, что все виды платежей (налоги, сборы, пошлины) взимаются только в установленном законом порядке. Для субъектов федерации не исключается возможность установления собственных налогов и сборов, но лишь в пределах, определенных Конституцией, и с соблюдением основных прав и свобод граждан. На это указывается в п. 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации N 9-П от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы (РГ, 17 апреля 1996 г.). В решении Суда указывается также, что Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Субъекты федерации в своих законах о налогах и сборах должны учитывать такие конституционные принципы, как принцип равенства и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод. Принцип равенства предполагает, что оно достигается посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным.
Важнейшим общим принципом налогообложения, таким образом, является закрепленное ч. 3 ст. 75 Конституции правило о том, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Субъекты федерации, следовательно, не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией и федеральным законом, что вытекает из принципа обеспечения проведения Правительством единой финансовой политики, составной частью которой является налоговая политика (см. комментарий к ст. 114). Устанавливаемые субъектами федерации налоги и сборы, таким образом, не должны нарушать установленные Конституцией принципы и права гражданина и человека, не могут противоречить общим принципам налогообложения в Российской Федерации, а предусматривать их позитивные дополнения в виде льгот по их уплате, отражающих интересы региона, и т.д.
к) Перечисленные в п. "к" отрасли законодательства - административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, об охране окружающей среды - взаимосвязаны с указанными в п. "б", "в", "д", "е", "ж", "з" комментируемой статьи предметами совместного ведения федерации и ее субъектов, поскольку все указанные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения, отражающие предметы совместного ведения. Так, административное и административно-процессуальное законодательство имеет своим предметом, в частности, установление юридической ответственности за совершение административных правонарушений, а также порядок производства по ним, совершенных в сфере природопользования, ее охраны и т.п. Объем полномочий федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе всей федерации должны действовать систематизированные законодательные акты, регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые принципы, основания, пределы разделения компетенции между органами, уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере, виды санкций, общие правила их применения и т.п. Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен определяться федерацией по типу либо основ законодательства, либо, с общего согласия, федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельных субъектов федерации по их желанию принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные им пределы, объем регулирования. В настоящее время приняты Семейный (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 16) и Водный (ВФС, 1995, N 32, ст. 1429) кодексы Российской Федерации, значительно обновлены Кодекс законов о труде, лесное, а также законодательство о недрах, об охране окружающей среды (см., например, Закон от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" - ВФС, 1995, N 13, ст. 476), разрабатываются или находятся в стадии принятия земельный, жилищный кодексы, другие акты, касающиеся регулирования названных общественных отношений.
л) Содержащееся в п. "л" наименование предмета совместного ведения - кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат - отражает разделение этих органов на ветви власти, существование различных порядков их назначения, требований, предъявляемых к ним. Применительно к кадрам судебных органов - судьям всех судов речь идет об участии субъектов федерации в определении их статуса, требований и условий занятия должности, формировании персонального состава судов как на этапе подбора кандидатур, их аттестации (например, квалификационными коллегиями субъектов федерации), так и путем использования процедур согласования кандидатур на должности председателей судов республик, областей, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Формы, процедуры, порядок совместного ведения по вопросу о кадрах судебных органов устанавливаются федеральными конституционными законами о Конституционном, Верховном, Высшем Арбитражном Судах и законами о судоустройстве, о статусе судей в Российской Федерации, Положением о квалификационных коллегиях судей Российской Федерации. Полномочиями в этой сфере наделен Президент Российской Федерации, Председатель Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также аналогичные должностные лица субъектов федерации (в основном республик).
Применительно к кадрам правоохранительных органов речь идет об определении в законах и совместном осуществлении единой кадровой политики, включающей участие субъектов федерации в подборе прежде всего руководителей прокурорских, налоговых и иных централизованных федеральных органов (например, МВД), а также о подготовке таких кадров, определении их статуса, условий прохождения службы, установлении им различных гарантий, льгот и т.д. По общему правилу, если федеральным законом не определяются требования к работникам правоохранительных органов и это не отнесено к ведению федерации, субъекты осуществляют собственное правовое регулирование.
Совместное ведение вопросов об адвокатуре и нотариате обусловлено гарантированием государством каждому права на получение квалифицированной юридической помощи (см. комментарий к ст. 48), а также обеспечением граждан нотариальным обслуживанием.
м) Комментируемый пункт закрепляет в качестве предмета совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Под данными общностями надо понимать коренные малочисленные народы, наделенные по Конституции особым статусом (ст. 69). Его признание ставит перед государством задачу создания условий для развития этих народов адекватно их потребностям. Этим целям служит защита их исконной среды обитания и образа жизни.
Требование беречь названные ценности согласуется с международно-правовыми стандартами (см. Конвенцию МОТ N 169 от 26 июня 1989 г. "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах"). Оно вызвано своеобразием этнических общностей: малочисленностью и, следовательно, большей уязвимостью при сохранении традиционного уклада жизни; особой связью с землей (средой обитания), которая для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. При этом, решая проблему защиты исконной среды обитания и образа жизни, государство не только способствует выживанию этнических общностей, но и создает предпосылки для использования накопленных ими знаний и навыков рационального взаимодействия человека с природой и его выживания в экстремальных условиях, в каких обычно пребывают, например, малочисленные народы Севера.
Отнесение рассматриваемых вопросов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов вполне объяснимо. С одной стороны, тем, что есть необходимость в выработке общих принципов и подходов, ибо коренные малочисленные народы проживают на территориях почти трех десятков субъектов федерации; соответственно, федеральные начала обеспечивают равноправие этих народов на уровне гарантированных в России стандартов, дают органам государственной власти субъектов федерации ориентиры в правозащитной области. С другой стороны, учитывается, что каждый из народов обладает спецификой (по видам и обыкновениям традиционной деятельности, численности, характеру расселения, культуры и т.п.) и является неотъемлемой частью населения субъектов федерации, которые и должны обеспечивать "привязку" общеправовых предписаний к конкретным условиям бытия данных этнических общностей.
Констатируя, что ответственность в принятии мер возлагается на Российскую Федерацию и ее субъектов, одновременно следует подчеркнуть, что она неравнозначна. Если исходить из Конституции, относящей признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, использование и охрану земель и других природных ресурсов, местное самоуправление к основам конституционного строя (ст. 2, 9, 12), а также из того, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся территория России, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и национального развития федерации (п. "б", "в", "е" ст. 71), то можно сделать вывод о приоритетности федеральных усилий в рассматриваемой области. Эта юридическая предпосылка дополняется элементами политико-государственной целесообразности: непосредственная федеральная забота о коренных малочисленных народах - не только способ повышения степени защиты их особых интересов, но и удобный повод для сдерживания регионального сепаратизма, большего федерального присутствия в регионе. Не случайно в практике других федеративных государств (США, Канада) определяющим в отношении аборигенов является внимание со стороны именно центральных органов власти.
Вместе с тем Конституция в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов включает защиту прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрану окружающей среды; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; общие вопросы воспитания, образования, культуры (п. "б", "в", "д", "е", "к" ст. 72), т. е. все то, что и составляет содержание деятельности по защите исконной среды обитания и образа жизни малочисленных общностей. Данное положение подтверждает взаимную ответственность в решении названных проблем, возможность каждого субъекта федерации действовать, сообразуясь с имеющимися потребностями. Однако региональное нормотворчество в указанной сфере ограничено: оно допустимо только по вопросам совместного ведения и вне пределов ведения Российской Федерации; правовые акты принимаются в соответствии с федеральными законами и должны быть нацелены не столько на первичное нормоустановление, сколько на юридическое обеспечение проводимых мероприятий и используемых мер защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов.
В настоящее время складывается система правовой защиты исконной среды обитания и образа жизни малочисленных этнических общностей. На уровне Российской Федерации и ее субъектов действуют нормы, гарантирующие некоторые их права в области землепользования, пользования недрами, лесом, животным миром, в сферах культуры, образования, языка и т.д. Ведется подготовка федерального закона, который будет комплексно определять правовой статус коренных малочисленных народов России.
н) Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления предполагает законодательное регулирование этой сферы как федеральными законами, так и актами субъектов федерации. Оно направлено на реализацию принципов разделения властей и единства системы государственной власти (см. комментарий к ч. 3 ст. 5, ст. 10, а также следует из признания в Российской Федерации местного самоуправления как одной из основ конституционного строя (см. комментарий к ст. 12, 130-133). Поскольку речь идет об установлении общих принципов, подлежащих по своей природе законодательному урегулированию, это соответствует конституционным задачам законодательной власти как федерации, так и ее субъектов. При этом наиболее сложной проблемой для федерации, как показывает практика, в частности, Конституционного Суда, является определение пределов, ограничивающих самостоятельный выбор субъектов при осуществлении ими собственного правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и сферы местного самоуправления. Очевидно, что под такими общими принципами понимаются прежде всего те, которые содержатся в Конституции и сформулированы как основы конституционного строя, общие начала организации государственной власти: верховенство Конституции и законов федерации, равноправие ее субъектов, самостоятельность и полнота государственной власти в пределах полномочий, отнесенных к собственному ведению, построение системы органов государственной власти на основе разделения властей и другие наиболее значимые предписания, которые не препятствуют реализации субъектами федерации их статуса, учету их особенностей, не сужают возможности субъектов регулировать организацию системы органов власти на своей территории.
Модели организации законодательной и исполнительной властей в субъектах отличаются разнообразием как в распределении полномочий, так и в определении форм взаимодействия, обусловленного разным статусом самих субъектов (республики являются государствами, ряд областей и краев имеют в своем составе автономные округа и т.д.). Однако установление и соблюдение общих принципов организации системы органов власти не должно вести к шаблонизации, копированию федеральной схемы, унификации структуры этих органов, игнорированию разнообразия в этой сфере, разумеется, при непременном соблюдении основ конституционного строя и установленных федеральным законом общих принципов. Оно должно способствовать выработке и применению инструментов, позволяющих избежать перекосов в понимании и реализации принципов народовластия, самостоятельности субъектов федерации.
Общие принципы местного самоуправления установлены Федеральным законом от 12 августа 1995 г. (ВФС, 1995, N 27, ст. 1212) и включают определение унифицированных для всех субъектов понятий и терминов местного самоуправления, его сущности и места в системе конституционных ценностей, формы реализации права граждан на осуществление местного самоуправления, распределение полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации по отношению к самоуправлению, предметы ведения собственно местного самоуправления и т.п. (см. комментарии к ст. 130-133). Совокупность установленных Законом общих принципов, понятий, полномочий, основ, гарантий и ответственности в сфере местного самоуправления позволит субъектам федерации принять собственные законы, учитывающие региональные, исторические, социально-экономические, национальные и иные местные условия и традиции.
о) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение ее международных договоров призваны направлять и поощрять участие субъектов в реализации международных и внешнеэкономических отношений, международных договоров, регулирование которых является прерогативой федерации, а непосредственное осуществление предполагает и участие субъектов. Речь идет прежде всего о координации связей в области международного научного, технического, культурного, гуманитарного, экологического и иного сотрудничества, осуществляемого субъектами в рамках федеральных и собственных программ, а также в осуществлении внешнеэкономических связей, касающихся осуществления инвестиционных проектов, внешнеторговой деятельности, технологического сотрудничества и т.п. Применительно, например, к внешней торговле Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ВФС, 1995, N 29, ст. 1263) устанавливает механизмы ее координации, включающей согласование разработки и реализации уполномоченным федеральным органом решений, планов, программ, проектов, договоров, затрагивающих интересы субъектов и находящихся в их компетенции, непосредственное участие органов исполнительной власти в разработке предложений по совершенствованию экспорта-импорта, контроля, таможенного регулирования, приграничной торговли, созданию и обеспечению деятельности свободных экономических зон (например, Калининградской области, Находки), стимулированию внешнеэкономических связей хозяйствующих субъектов.
Выполнение международных договоров регулируется Законом "О международных договорах Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 21, ст. 908), п. 3 ст. 32 которого возлагает на органы власти соответствующих субъектов федерации обеспечение в пределах своих полномочий добросовестного их выполнения в соответствии с условиями самих договоров и нормами международного права.
2. Часть 2 ст. 72, установившая, что положения данной статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет целью не только подтвердить равноправие субъектов федерации применительно к определению и реализации ими совместных с федерацией предметов ведения и полномочий, но и придать им императивный характер, общеобязательность при соблюдении и применении независимо от тех или иных особенностей статуса субъектов, обусловленных, в частности, расширяющейся практикой заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов. В этих договорах детализируются положения ст. 72, учитывается специфика и возможности реализации субъектами своей части полномочий по конкретным предметам ведения, предусматривается заключение соглашений по отдельным вопросам, включая разработку федеральных программ. Например, п. "а" ст. 1 Договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия (Российская газета, 14 ноября 1995 г.) устанавливаются дополнительные гарантии экономической деятельности и природопользования на территории Республики Бурятия, прилегающей к озеру Байкал.