Статья 76

Статья 76

1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Комментарий к статье 76

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации. Установлено, что по этим предметам ведения (см. комментарий к ст. 71) или, иначе говоря, в этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской Федерации, названные в п. "а" ст. 71 Конституции, и приводятся формы важнейших федеральных правовых актов. По этим предметам ведения принимаются также особый правовой акт - закон Российской Федерации о поправке к Конституции (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации - ВКС, 1995, N 6, с. 10), указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Вместе с тем они имеют верховенство на всей территории страны. Иные акты, входящие в федеральную правовую систему (за исключением закона о поправке к Конституции Российской Федерации), издаются в соответствии с этими законами.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (ч. 1 ст. 108). Путем их издания осуществляется принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта; изменение статуса субъекта Российской Федерации; утверждается описание и порядок официального использования Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации; определяются порядок проведения общероссийского референдума, режим военного положения, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения, статус Уполномоченного по правам человека, порядок деятельности Правительства Российской Федерации; устанавливается судебная система, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов, порядок созыва Конституционного Собрания.

В иных случаях издаются федеральные законы. Обязательное принятие некоторых из них предусмотрено в самой Конституции. Это, например, законы о гражданстве Российской Федерации, о сведениях, составляющих государственную тайну, об условиях и порядке пользования землей, об альтернативной военной службе, о статусе столицы Российской Федерации, о государственных займах, об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, о полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры Российской Федерации и т.д. (см. комментарии к соответствующим статьям).

Понятие "федеральный закон" иногда употребляется в Конституции не в специальном смысле (как акт, отличающийся от федерального конституционного закона), а в общеродовом, собирательном значении, охватывающем все виды федеральных законов. Именно в этом качестве упоминается федеральный закон в ч. 2 ст. 5, п. "а" ст. 71, ч. 3 ст. 90 и некоторых других статьях Конституции.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Подобное согласуется с положениями Конституции о суверенитете Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), обеспечивает единство экономического, политического и правового пространства.

Юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно всеми субъектами права. На это обращалось внимание в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов Кабардино-Балкарской Республики, касающихся статуса судей (ВКС, 1994, N 6, с. 29-39). В нем, в частности, отмечалось, что республики в составе Российской Федерации не могут принимать законодательные акты в сфере исключительных федеральных полномочий; федеральные законы, принятые в сфере ведения Российской Федерации, действуют непосредственно и подлежат применению на всей ее территории; распространение действия этих законов на территории республик специальным законодательным актом республик противоречит понятию исключительного федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники; положения республиканского закона, воспроизводящего нормы федерального закона, не имеют самостоятельного юридического значения. Сказанное в полной мере относится к законотворческой деятельности других субъектов Российской Федерации.

Прямое действие федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, не исключает издание подзаконных актов Президентом и Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами. При этом, однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимают решения в соответствии в законом (ч. 2 ст. 120 Конституции).

Порядок принятия, подписания, обнародования и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов устанавливается Конституцией Российской Федерации (см. комментарий к ст. 105-108) и Федеральным законом от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801). В частности, как определено названным законом, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации (ст. 3) и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

2. Вторая часть комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные с правовым регулированием в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данную сферу можно характеризовать как такой круг вопросов (см. комментарий к ч. 1 ст. 72 Конституции), за решение которых несут ответственность Российская Федерация и образующие ее субъекты. Это означает, что правовое регулирование по данным вопросам осуществляется в особом правовом режиме. Конституционный Суд, касаясь этой проблемы, пришел к выводу, что выработка правовых норм здесь должна строиться на основе достижения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, взаимоуважения и взаимной ответственности с обязательным использованием согласительных процедур (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 г. "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" (ВКС, 1994, N 4-5, с. 64-71).

В упоминавшемся выше постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, касающихся статуса судей, обращалось внимание федеральных органов государственной власти на необходимость разработки механизма согласования правового регулирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Эта установка нашла организационно-правовое воплощение в Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 41, ст. 3875).

Согласно Положению о Комиссии (Указ Президента Российской Федерации от 25 января 1996 г. "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 5, ст. 461) на нее возлагаются обязанности способствовать нормотворческому процессу в субъектах федерации, устранению возможных разногласий путем согласительных процедур, правовых экспертиз и т.д.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы. Однако они не охватывают соответствующие отношения в полном объеме. Заключенные в них положения получают развитие в принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Отсутствие федерального закона не может служить препятствием для выработки необходимого правового акта субъектом федерации. Данная позиция нашла отражение в постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области (Российская газета, 17 февраля 1996 г.).

Конституция не запрещает опережающего правового регулирования в субъекте федерации; не устанавливает жесткой последовательности в регулировании отношений по вопросам совместного ведения, т.е. не требует, чтобы вначале принимался федеральный закон, а затем закон или иной нормативный правовой акт субъекта федерации. Она требует только одного: чтобы законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации принимались в соответствии с федеральными законами. Последнее предполагает достижение соответствия на основе уже действующего федерального закона, а также приведение правового акта субъекта федерации в соответствие с федеральным законом, принятым позже.

Возможность правового регулирования отношений, входящих в сферу совместного ведения, в гибком режиме закрепляет ст. 5 Протокола к Федеративному договору. Она гласит: "До принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Федеративным договором к совместному ведению согласно его статье II, органы государственной власти краев, областей вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем федеральными органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам акты краев, областей приводятся в соответствие с федеральными актами". Эти положения нет оснований считать противоречащими федеральной Конституции и, следовательно, согласно п. 1 ее раздела второго они должны быть признаны непосредственно действующими.

Данный вывод означает, что норму Протокола, являющегося неотъемлемой частью Федеративного договора, по смыслу ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации надо рассматривать в качестве регулятора, разграничивающего предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, действующего в названной сфере наряду с Конституцией Российской Федерации и соответствующими договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Если иметь в виду ч. 1 и 4 ст. 5 и ч. 2 ст. 72 Конституции, уравнивающие субъектов Российской Федерации в их правах, то положения ст. 5 рассматриваемого Протокола к Федеративному договору должны быть в равной мере применимы не только к краям, областям, городам федерального значения, подписавшим Протокол, но и к другим субъектам Российской Федерации - республикам, автономной области и автономным округам.

Признавая возможность правового регулирования на уровне субъектов федерации до издания федерального закона, необходимо исходить из того, что подобное приемлемо, если субъект федерации действует в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными нормативными актами, а также договорами и соглашениями, заключенными в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 11 и ч. 2 ст. 78 Конституции.

3. Часть 3 комментируемой статьи выделяет федеральные конституционные законы как обладающие более высокой юридической силой в сравнении с обычными федеральными законами; последние не могут противоречить федеральным конституционным законам. Иная субординация - внутри систем каждого из названных видов законов - не предусмотрена. Это предполагает, что законы одного вида обладают одинаковой юридической силой: положения последующего закона могут соответствовать положениям предыдущего либо вводить новые нормы. Установление новой нормы, как того требует правовая культура, должно сопровождаться отменой ранее действующей.

Соответствие федеральных законов федеральным конституционным законам обеспечивается Президентом Российской Федерации как гарантом Конституции Российской Федерации. Нельзя исключать в данном случае и контроль со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, ибо противоречие федеральных законов федеральным конституционным законам в конечном счете означает несоответствие федеральных законов Конституции Российской Федерации.

4. Часть 4 комментируемой статьи содержит ряд важных положений о правовом регулировании субъектов Российской Федерации. Во-первых, называются пределы такого регулирования; это та часть отношений и вопросов, которая находится вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени наделяются все субъекты федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется, что субъекты федерации осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях акты субъектов федерации не требуют подтверждения федеральными органами (см. постановление Конституционного Суда от 7 июня 1993 г. по делу о проверке конституционности актов, касающихся регулирования деятельности областных, краевых Советов народных депутатов (ВКС, 1994, N 4-5, с. 40-48). В-четвертых, определяется правовая система актов субъектов федерации, которые принимают законы (их упоминание придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные акты, виды которых остаются на усмотрении субъектов федерации. В-пятых, "собственное правовое регулирование" отношений, о которых идет речь в части 4 комментируемой статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

5. В части 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации (см. комментарий к ч. 2 ст. 4). Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. В случае, если законы и другие правовые акты субъектов федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон.

Названные законы и все иные акты, изданные в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции). Субъекты федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов или при их отсутствии, например указами Президента Российской Федерации, а также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров - федеральным органам государственной власти.

Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых субъектом федерации, возложен на прокуратуру Российской Федерации (ст. 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции от 17 ноября 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472). Судебный контроль в этом отношении находится в ведении судов общей юрисдикции.

6. Часть 6 комментируемой статьи фиксирует гарантии верховенства закона и иного нормативного правового акта субъекта федерации, принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирования (т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), в соотношении с федеральным законом. Установлено, если возникают противоречия между ними, то действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Такой подход согласуется со ст. 73 Конституции (см. комментарий к ст. 73), находит поддержку в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (см., например, его постановление от 3 июня 1993 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, касающихся упразднения поста Президента Мордовской ССР - ВКС, 1994, N 4-5, с. 21-27).

Положения названной части статьи не распространяются на правовое регулирование субъекта федерации в сфере его совместного ведения с Российской Федерацией - в этом случае сохраняется приоритет федерального закона над законом и иным правовым актом субъекта федерации.

Контроль за актами, принятыми субъектом федерации в порядке ч. 6 комментируемой статьи, находится вне компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (см. комментарий к п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции) и осуществляется другими федеральными судами или органами специализированного конституционного (уставного) контроля соответствующего субъекта федерации.