Статья 77

Статья 77

1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Комментарий к статье 77

1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции). Их система (т.е. структура, компетенция, отношения между органами) устанавливается соответствующим субъектом федерации.

В систему органов государственной власти субъекта федерации входят представительные (законодательные) и исполнительные органы власти данного субъекта. Указанную систему дополняют органы конституционного (уставного) контроля, которые учреждены, например, в республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Тыва, а также в Свердловской области. Их образование допустимо, если рассматривать названные институты (конституционные суды, палаты, комитеты) вне судебной системы, но как необходимые в правовом государстве, способствующие обеспечению конституционности в национально (территориально) -государственном образовании и в Российской Федерации в целом.

Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды, федеральные органы налоговой полиции и др.), функционирующие на территории субъекта федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты федерации могут обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Именно принимая во внимание сказанное, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области (Российская газета, 1 февраля 1996 г.) признал неконституционными нормы Устава, согласно которым область, вопреки ч. 1 ст. 78 Конституции, присваивала себе право согласовывать назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также считала обязательным свое мнение при назначении на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда (в ч. 3 ст. 6 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" в редакции от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399) говорится только об учете мнения законодательного органа субъекта федерации при назначении судей соответствующих судов).

Возможны ситуации, когда федеральные органы государственной власти уполномочиваются осуществлять определенные функции в системе органов государственной власти субъекта федерации. Подобное вытекает, например, из Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447), согласно которому Конституционный Суд может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля (ч. 1 п. 7 ст. 3). Иначе говоря, не исключено, что Конституционный Суд будет обладать правом разрешать конституционные (уставные) споры в правовых границах соответствующего субъекта федерации, выступать как бы его органом конституционного правосудия, не утрачивая, естественно, статуса федерального суда, в том числе в отношениях с данным субъектом федерации.

Субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти. Это проявляется прежде всего в их структуре. Например, в большинстве республик избираются президенты (Адыгея, Татарстан, Тыва, Саха (Якутия) и др.), но среди них есть и такие, где президента нет (Карелия, Коми); законодательные (представительные) органы чаще формируются как однопалатные органы, но имеются и двухпалатные (Свердловская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия); в Республике Северная Осетия-Алания учрежден Комитет конституционного надзора, а в некоторых других действуют конституционные суды; встречаются специфические образования: Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера в составе Думы Ханты-Мансийского автономного округа; Государственный Совет как особый коллективный орган исполнительной власти Республики Дагестан. По-разному именуются законодательные органы государственной власти (Хурал, Народное Собрание, Государственный Совет, Парламент, Законодательное Собрание, Дума) и главы исполнительной власти (Президент, Губернатор, Мэр, Глава Республики, Глава Администрации), разнятся численность депутатов законодательных органов, организация исполнительной власти (в Свердловской области и городе Москве наряду с Главами исполнительной власти действует Правительство, а в Республике Карелия Председатель Правительства является Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики, избираемым всем населением), компетенция образуемых органов и характер отношений между ними.

Вместе с тем самостоятельность субъектов федерации при создании системы органов государственной власти имеет пределы. Они определяются, во-первых, основами конституционного строя и, во-вторых, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Согласно основам конституционного строя данная система органов государственной власти должна вписываться в представления о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентироваться на человека, его права и свободы (ст. 2), опираться на народ как единственный источник власти (ст. 3), строиться на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из властей (ст. 10), исходить из верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11). Что же касается федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, то он пока не принят. До его издания субъекты федерации призваны руководствоваться федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406); "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990), а также указами Президента Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 43, ст. 4089); "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП, 1993, N 52, ст. 5072); "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" от 3 октября 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598).

Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из ст. 80 Конституции, подтвердил право Президента издавать указы, восполняющие пробелы правового регулирования по вопросам, требующим законодательного решения, при условии что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (см. постановление от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации..." - Российская газета, 15 мая 1996 г.).

Примечание

Правоположения, связанные с формированием системы органов государственной власти субъектов федерации, формулируются в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, он, защищая принцип равенства в избирательных правах, признал недопустимым изменения правил подсчета голосов в ходе выборов депутатов Государственного Совета Чувашской Республики (постановление от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 г. (ВКС, 1995, N 4, с. 2-8); пришел к выводу о том, что сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке (постановление от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия-Алания" (ВКС, 1995, N 6, с. 31); квалифицировал как превышение полномочий Калининградской областной Думой установление неприкосновенности своих депутатов и рекомендовал Федеральному Собранию урегулировать данный вопрос применительно к депутатам законодательных ( представительных) органов субъектов федерации (постановление от 30 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г. (ВКС, 1995, N 6, с. 42); указал, что наличие законодательной (нормативной) базы является достаточным основанием для назначения выборов главы администрации субъекта федерации, а препятствующие этому решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды общей юрисдикции; что проведение таких выборов одновременно с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами исходя из требования согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (названное выше постановление от 30 апреля 1996 г.).

Развернуто позиция Конституционного Суда Российской Федерации о системе органов государственной власти субъектов федерации представлена в его постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края (Российская газета, 1 февраля 1996 г.). Им определено, что субъекты федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных правовых актов. При этом они, руководствуясь основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, другими положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующими их федеральными правовыми актами, должны обеспечивать необходимое разделение властей, их самостоятельность и взаимодействие. Такой баланс властей может быть достигнут, если глава исполнительного органа государственной власти субъекта федерации будет непосредственно избираться населением; получит право подписывать, обнародовать и отклонять принятые областные законы; если его полномочия будут уравновешиваться адекватными полномочиями законодательного органа. Конституционный Суд, опираясь на конституционный принцип единства государственной власти, пришел к выводу, что субъекты Российской Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей. Положения, созвучные названным, нашли отражение также в упомянутом выше постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области в части, касающейся обязательного участия главы администрации в подписании и обнародовании областных законов, его самостоятельности при решении вопросов освобождения от должностей своих заместителей и руководителей органов администрации области, подотчетности администрации законодательному органу, которая не должна выходить за рамки парламентского контроля.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет положение о том, что органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Подобное ее построение обусловлено предназначением органов данной власти, их нацеленностью на решение повседневных социально-экономических задач, требующих порой высокой оперативности, дисциплины и слаженности действий.

Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции). Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость) названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности.

Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми средствами: верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 90), постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 115); Конституционным Судом Российской Федерации, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой Российской Федерации, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов федерации (ст. 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472).

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Организующее начало в системе исполнительной власти исходит от Правительства Российской Федерации. Конституция России возлагает на него обязанности по проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и т.д. (ч. 1 ст. 114). С учетом этого федеральное Правительство управомочивается направлять и проверять работу правительств республик, администраций других субъектов федерации (ст. 17, 18 Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" - ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14).

Обеспечивать единство государственной политики в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, эффективное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов федерации - главная задача, которая возложена на полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах федерации (Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. "О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (САПП, 1993, N 6, ст. 481) с изменениями и дополнениями, внесенными 17 января 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 4, ст. 282).

Отношения, из которых складывается единство системы исполнительной власти, непосредственно регулируются Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и утвержденным им Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономного округа Российской Федерации (СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598). Данными актами охватываются вопросы назначения и освобождения глав исполнительной власти субъектов федерации, их выборов, ответственности, взаимоотношений с законодательными (представительными) органами власти субъектов федерации, федеральными исполнительными органами, вопросы социальных гарантий. Эти положения, как отмечается в Указе, действуют впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов федерации, определяющих механизм реализации ст. 77 Конституции Российской Федерации, принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов федерации.

Нормативно-правовые основы единства системы исполнительной власти устанавливаются также федеральными законами (например, Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (ВВС РФ, 1993, N 18, ст. 635), постановлениями Правительства Российской Федерации (примером может служить утвержденное им 8 сентября 1994 г. Типовое положение о помощниках руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам борьбы с преступностью. - СЗ РФ, 1994, N 20, ст. 2277), правовыми актами федеральных министерств (см. в качестве иллюстрации Примерное положение о подразделениях по охране труда органа исполнительной власти по труду субъекта Российской Федерации, утвержденное постановлением Минтруда Российской Федерации от 30 октября 1995 г. N 58) и соглашениями, заключенными федеральными органами исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов федерации в порядке ч. 2, 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к этой статье).

Правовые условия единства системы исполнительной власти дополняются ее информационной связанностью (см. постановление Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. "О создании Центра информационных технологий и систем органов исполнительной власти" - САПП, 1993, N 26, ст. 2450), а также конкретными формами организационного взаимодействия. В частности, главы администраций субъектов федерации являются членами постоянно действующего координационно-консультативного Совета глав администраций при Президенте Российской Федерации (п. 1.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации); координационно-связующую роль играет Комиссия при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации (см. Положение о Комиссии, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1996 г. Российская газета, 3 февраля 1996 г.).

Система исполнительной власти устанавливается в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (последнее фиксируется в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации"). Это предполагает, что органы исполнительной власти субъектов федерации в рамках собственных предметов ведения и полномочий самостоятельны и обладают всей полнотой государственной власти.