Статья 78

Статья 78

1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Комментарий к статье 78

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет положения о территориальных органах исполнительной власти и назначаемых должностных лицах. Данные органы и лица входят в систему соответствующих федеральных органов исполнительной власти федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (САПП, 1994, N 3, ст. 190).

Названные территориальные органы могут создаваться, реорганизовываться и ликвидироваться федеральными министерствами и ведомствами. Решения по этому поводу они принимают исходя из федеральных законов, собственных потребностей и материально-финансовых возможностей и учитывая мнение администраций субъектов федерации. Их месторасположение способно ограничиваться конкретными регионами (например, для Госкомсевера России - северными территориями), охватывать территории не одного, а нескольких субъектов федерации, по вертикали доходить до уровня местного самоуправления (типичный пример - федеральные органы налоговой полиции). При этом территориальные органы исполнительной власти объединяет ряд общих моментов: они входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти; представляют собой своеобразную организационно-правовую форму деятельности федеральных министерств и ведомств, ибо их назначение - осуществлять полномочия данных федеральных органов; действуют на основе Конституции Российской Федерации, федеральных правовых актов, включая акты федеральных министерств и ведомств; финансируются за счет федерального бюджета; обладают правом принятия в пределах своей компетенции решений, которые, в случае нарушения законодательства или превышения полномочий, отменяются федеральным исполнительным органом; обладают правами юридического лица; координируют свои отношения с органами исполнительной власти субъектов федерации; руководители территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности вышестоящим органом федеральной исполнительной власти, в отдельных случаях - по согласованию с органами исполнительной власти субъекта федерации. Приведенные и некоторые другие положения получили отражение в Предложениях о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации, одобренных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. (САПП, 1993, N 22, ст. 2032).

Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом, как и иные федеральные исполнительные органы, вправе создавать свои территориальные органы (территориальные агентства). Вместе с тем ему предоставляется возможность также наделять комитеты по управлению имуществом субъектов федерации правами и полномочиями этих агентств (п. 2 Положения о Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4930), которые, не утрачивая качеств органов исполнительной власти субъекта федерации, в пределах соответствующих предметов ведения становятся частью системы Госкомимущества России.

2. Часть вторая ст. 78 вводит новый правовой инструмент регулирования в системе исполнительной власти - соглашения между федеральными органами и органами субъектов федерации. Подобное представляет собой одну из форм реального федерализма, отражает стремление полнее учесть своеобразие природных, демографических, этнических и экономических условий субъектов Российской Федерации, их возможности в решении стоящих перед ними задач. Данные соглашения не замещают традиционные способы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральных законов и иных правовых актов, а дополняют их.

Из приведенных конституционных положений и складывающейся государственной практики следует, что соглашения: 1) заключаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, конкретными представителями которых могут быть не только органы общей компетенции, но и отраслевые или функциональные органы исполнительной власти; 2) инициируются федеральными органами исполнительной власти, но при этом не исключена и мотивированная инициатива органов исполнительной власти субъектов федерации; 3) касаются вопросов передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий исполнительным органам субъекта федерации, что предполагает финансовое обеспечение этих полномочий, федеральный контроль за их осуществлением, возможность пересмотра договоренностей и отзыва переданных полномочий в случае ненадлежащего использования. При этом передаются только те полномочия, которые реализуются в сфере вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (см., например, ст. 4 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия. - Российская газета, 14 ноября 1995 г.); 4) основываются на Конституции Российской Федерации и федеральных законах.

Названные соглашения не могут противоречить конституциям и уставам субъектов федерации, а также договорам, заключенным в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции, о разграничении предметов ведения и полномочий, неотъемлемой частью которых данные соглашения являются. Именно поэтому изменение Конституции Российской Федерации или конституций, уставов субъектов федерации, если оно затрагивает предмет соглашения, должно сопровождаться корректировкой такого соглашения. Принятие же федерального закона или другого подзаконного акта Российской Федерации по предметам совместного ведения обязывает органы государственной власти субъекта федерации привести свои правовые акты, изданные в указанной сфере, в том числе и на базе соглашений, в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами (см., например, ст. 3, 7 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия). - Республика Саха, 5 июля 1995 г.).

Федеральное законодательство содержит лишь отдельные нормы, регламентирующие порядок подготовки соглашений (см. Указ Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". - СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475). Но нет актов, определяющих правовой механизм их заключения и действия в полном объеме. Некоторые элементы реализации этих соглашений (создание совместных комиссий, использование согласительных процедур и т.п.) фиксируются в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти соответствующего субъекта, а также в самих соглашениях (см., например, ряд соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) - о разграничении полномочий в области экономики, бюджетных отношений, международных и внешнеэкономических связей, таможенного дела и др. Республика Саха, 5 июля 1995 г.).

3. Часть 3 комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные с передачей полномочий органами исполнительной власти субъекта федерации федеральным органам исполнительной власти. Это признается допустимым только в части полномочий соответствующего органа и с использованием соглашений. Поскольку инициатива в данном случае принадлежит субъекту федерации, то предполагается, что он и должен отрегулировать детали рассматриваемой процедуры. Конституцией Республики Бурятия (ст. 68), например, установлено, что указанные полномочия могут делегироваться федеральным органам добровольно и на определенный срок. При этом республика оставляет за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий, а также право отзыва в случае недобросовестного их использования федеральными органами государственной власти.

4. Часть 4 ст. 78 закрепляет функцию Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ее осуществление является одной из гарантий суверенитета и целостности российского государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти. Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере отводится особая роль.

Президент и федеральное Правительство решают указанную задачу в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Это предполагает, что они, во-первых, берут под защиту ценности, нашедшие закрепление в Конституции и прежде всего в качестве основ конституционного строя; во-вторых, действуют в пределах установленной компетенции, используя конституционные и иные законные меры; в-третьих, обеспечивая суверенитет, целостность и безопасность страны, в отсутствии необходимых законов непосредственно руководствуются Конституцией. Последнее положение получило подтверждение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).

Президент Российской Федерации обладает широкими возможностями для обеспечения полномочий федеральной государственной власти. Это может быть осуществлено путем: назначения полномочных представителей (п. "к" ст. 83 Конституции); образования специального органа - Совета Безопасности (п. "ж" ст. 83); использования согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации (ч. 1 ст. 85); издания обязательных к исполнению указов и распоряжений (ст. 90); инициирования принятия федеральных законов (ч. 1 ст. 104); приостановления действий актов органов исполнительной власти субъектов федерации (ч. 2 ст. 85); обращения с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности правовых актов и по другим основаниям, предусмотренным Конституцией (ст. 125), а также в иные федеральные суды (ст. 85); введения военного или чрезвычайного положения (ст. 87, 88).

Правительство Российской Федерации самостоятельно решает ту же задачу в рамках своих полномочий (ст. 114 Конституции). При этом используются схожие способы: принятие постановлений и распоряжений, обязательных к исполнению в Российской Федерации (ст. 115); законодательная инициатива (ч. 1 ст. 104); дача заключений на законопроекты в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104; обращение в Конституционный суд Российской Федерации (ст. 125).

По смыслу статьи 114 (п. "ж") Конституции предполагается, что Правительство может обеспечивать полномочия федеральной государственной власти также по поручению Президента Российской Федерации. Однако, как подчеркивалось, в частности, в уже упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, эти поручения должны быть согласованы с полномочиями Правительства. В ходе рассмотрения дела проверке на соответствие Конституции подвергалось, в частности, указание Президента Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства". Суд признал, что эта формулировка не может быть истолкована как предоставление Правительству полномочий действовать вне рамок, установленных для него Конституцией Российской Федерации и действующими законами, так как имеются в виду те средства, находящиеся в распоряжении государства, использовать которые Правительство уполномочено Конституцией.