Статья 80

Статья 80

1. Президент Российской Федерации является главой государства.

2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Комментарий к статье 80

1. В Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен во исполнение решения народа, принятого на первом референдуме России 17 марта 1991 г. Правовой статус Президента Российской Федерации регулировался Законами России от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР" и "О выборах Президента РСФСР", а также Законом Российской Федерации от 27 июня 1991 г. "О вступлении в должность Президента РСФСР" (ВВС, 1991, N 17, ст. 510, 512; N 21, ст. 708; N 26, ст. 880). Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 г. (ВВС, 1991, N 22, ст. 776). Новая Конституция Российской Федерации не предполагает издания специального федерального закона о Президенте Российской Федерации.

В соответствии с прежней Конституцией РСФСР Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР.

По ныне действующей Конституции Президент Российской Федерации является главой государства. Таким образом, концепция президентской власти, принятая Конституцией 1993 г., значительно отличается от прежней. Это изменение вызвано объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей. Обеспечивая и направляя работу всех федеральных государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент действует в качестве главы государства.

Президент олицетворяет Российское государство внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства обращается с посланиями к Федеральному Собранию, назначает выборы, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство и активно влияет на его деятельность, участвует в формировании судебной власти. Таким образом, Президент занимает самостоятельное и главенствующее положение в системе органов государственной власти.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами, назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в зарубежных государствах, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, награждает орденами и медалями, решает вопросы гражданства и помилования, выполняет другие функции, предусмотренные статьями гл. 4 и иными статьями Конституции.

Власть Президента ограничивается пределами Конституции Российской Федерации. Конституция предусматривает, что Президент действует в установленном ею порядке. Общие рамки его полномочий определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль.

Реализуя возложенные Конституцией на главу государства обязанности по защите конституционного строя, охране Конституции и укреплению Российского государства, Президент выступает активным проводником реформ, в том числе в политической сфере. Им изданы указы, направленные на реформирование государственной власти, реализацию концепции судебной реформы, реформы местного самоуправления, проведение правовой реформы, созданы соответствующие комиссии и советы при Президенте (САПП, 1994, N 13, ст. 985; СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3253; 1995, N 22, ст. 2033; N 28, ст. 2642; N 49, ст. 4773; 1996, N 2, с. 69; N 10 ст. 882).

На обеспечение стабильности конституционного строя, защиту прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности направлен Указ Президента о мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации (СЗ РФ, 1995, N 13, ст. 1127).

В силу полномочий, определенных Конституцией, Президент в своей деятельности наиболее близок к Правительству, оказывает решающее влияние на его формирование и отставку, активно воздействует на осуществление исполнительной власти Российской Федерации, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и содержание работы Правительства.

С согласия Государственной Думы Президент назначает Председателя Правительства, а по предложению последнего - и персональный состав Правительства. Кроме того, Президент на практике регулирует взаимоотношения Правительства и законодательной власти.

При определении основных направлений деятельности Правительства Председатель Правительства руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента.

В Конституции 1993 г. отсутствует прямая норма о подчиненности Правительства Президенту, содержавшаяся в Конституции 1978 г. (ст. 122). На основе новой Конституции реализуется тенденция к практическому разграничению функций исполнительной власти между Президентом и Правительством как государственными органами, самостоятельно осуществляющими свои полномочия и взаимодействующими в формах, предусмотренных Конституцией и федеральными законами. На это направлен, например, Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации", устанавливающий порядок взаимного согласования проектов президентских и правительственных решений, формирования планов законопроектных работ (СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732).

2. Конституция содержит ряд норм, наполняющих реальным содержанием провозглашенное ею Положение о Президенте Российской Федерации как гаранте Конституции Российской Федерации. Президент наделен неограниченным правом законодательной инициативы, позволяющим ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации конституционных положений, приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией.

Президент вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции), в том числе как гарантию обеспечения их конституционности. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в первую очередь в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 85 Конституции). При противоречии постановлений и распоряжений Правительства Конституции Российской Федерации Президент вправе отменять их (ч. 3 ст. 115 Конституции).

Обеспечивая единство исполнительной власти в государстве, Президент своими указами предписывает соответствующим органам и должностным лицам необходимость следовать Конституции Российской Федерации. Так, Указом от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598) предусмотрено, что главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями, установленными федеральной Конституцией, и несут ответственность за реализацию этих полномочий. Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденное приведенным Указом Президента, обязывает глав администрации руководствоваться Конституцией Российской Федерации.

В соответствии с Указом "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации" (САПП, 1993, N 6, ст. 481; СЗ РФ, 1995, N 4, ст. 282) и Положением о полномочном представителе Президента, утвержденным этим Указом, представитель Президента обязан осуществлять свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Из статуса Президента Российской Федерации как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений Конституции Российской Федерации посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации - СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4868).

Президент Российской Федерации вправе направлять в Конституционный Суд Российской Федерации запросы о конституционности федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции (ст. 125). Президент на практике использует эти полномочия, предоставленные ему Конституцией и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".

В соответствии с Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). В этой сфере Конституция отводит Президенту особую роль.

Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент реализует свое конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы, а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, включая пенсионеров, военнослужащих, вынужденных переселенцев, студентов и других особо нуждающихся в защите со стороны государства (СЗ РФ, 1994, N 15, ст. 1712; N 17, ст. 1954; СЗ РФ, 1995, N 6, ст. 474; N 9, ст. 735; N 51, ст. 5054).

Положения об обязанности Президента защищать Конституцию Российской Федерации, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу содержатся в тексте присяги Президента, которую он приносит при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции).

Необходимо особо отметить указы, направленные на укрепление основ правового государства, осуществление и защиту прав и свобод граждан в политической сфере. К их числу относятся, например, указы о федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 862), о создании Судебной палаты по информационным спорам (САПП, 1994, N 2, ст. 75; N 6, ст. 434), об установлении дополнительных гарантий на получение правовой информации (САПП, 1994, N 2, ст. 74) и др.

Президентом утвержден ряд программ долгосрочного характера, в том числе президентских, рассчитанных на создание режима социальной защищенности граждан, благоприятных и безопасных условий жизни. К их числу относятся президентская программа "Дети России" (СЗ РФ, 1994, N 18, ст. 2065), федеральная программа "Молодежь России" (СЗ РФ, 1994, N 22, ст. 2459), федеральная программа по борьбе с преступностью (СЗ РФ, 1994, N 5, ст. 403; 1995, N 23, ст. 2206) и др. В целях мобилизации средств для реализации федеральных программ создан Фонд президентских программ (СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3248; 1995, N 25, ст. 2377).

Защищая права и свободы человека и гражданина, Президент в своей деятельности опирается на Правительство Российской Федерации, которое в силу Конституции также обязано осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан.

При Президенте Российской Федерации действует Комиссия по правам человека, которая была образована Указом Президента от 26 сентября 1993 г. N 1458 в целях усиления гарантий гражданских и политических прав граждан Российской Федерации (САПП, 1993, N 40, ст. 3738). Положение о Комиссии было утверждено Указом Президента от 1 ноября 1993 года N 1798 (САПП, 1993, N 45, ст. 4325), а действующий состав - Указом от 20 мая 1996 г. N 740 (СЗ РФ, 1996, N 21, ст. 2474).

Часть 2 ст. 80 Конституции предусматривает, что Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Конституция определяет, что Президент действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации задач во исполнение указов Президента. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской Федерации могут быть использованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ст. 15 (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, связанного с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике) (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424).

Охрана суверенитета Российской Федерации связана с деятельностью всех ветвей государственной власти. Однако Президент наделяется Конституцией в этой сфере особыми полномочиями. В частности, он единолично принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, принимает решение об отставке Правительства.

Обширны полномочия и деятельность Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

При Президенте образована Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, имеющая целью достижение взаимоприемлемой согласованности в законотворчестве между палатами Федерального Собрания, Президентом, Правительством Российской Федерации и другими субъектами законодательной инициативы (СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3350, 1996, N 22, ст. 2684). Для обеспечения согласованной работы органов государственной власти в связи с проведением судебной реформы при Президенте Российской Федерации создан Совет по судебной реформе с участием Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры, Совета судей и Союза адвокатов (СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3253; СЗ РФ, 1995, N 22, ст. 2033).

В качестве консультативного органа при Президенте Российской Федерации действует политический консультативный Совет, призванный способствовать улучшению взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы реформ и привлечению к этому процессу общественности (см. Указ от 25 июня 1996 г. N 989).

На усиление взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации, недопущение нарушений Конституции и Федеральных законов, а также устранение разногласий, возникающих между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направлен Указ от 5 октября 1995 г. N 1007, которым образована специальная Комиссия при Президенте Российской Федерации. На Комиссию возложен ряд обязанностей по выработке мер, обеспечивающих реализацию полномочий Президента как гаранта Конституции, в том числе подготовка предложений о применении Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий в порядке статьи 85 Конституции (СЗ РФ, 1995, N 41, ст. 3875; 1996, N 5, ст. 461).

Издан ряд указов, направленных на создание организационных условий и укрепление материальной базы функционирования всех ветвей государственной власти (см., например, СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 657; N 14, ст. 1245; N 23, ст. 2205; N 35, ст. 3510; N 38, ст. 3670; 1996, N 13, ст. 1306).

Президент может использовать определенные Конституцией Российской Федерации рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство. Он вправе при выражении Государственной Думой недоверия Правительству или при отказе Правительству в доверии в установленном порядке объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции).

На основе Конституции Российской Федерации Президент обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства. С задачами поддержания и укрепления единства исполнительной власти связан ряд указов Президента, в том числе "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598), о выборах губернаторов и глав администраций (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 154), о единой системе федеральных органов исполнительной власти в области связи в Российской Федерации (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4902) и др.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. При этом федеральный Президент и Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

В целях достижения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, разрешения споров о компетенции Президент имеет возможность использовать, помимо процедур согласования, иные средства, указанные в Конституции, в том числе обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

3. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. определение внутренней и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР (п. 2 ч. 3 ст. 104). Действующая Конституция относит это полномочие к ведению Президента Российской Федерации, наделяя его при этом правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это связано с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей, в соответствии с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций.

Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики.

В связи с особым положением Главы государства, избранного народом, следует признать обязательный характер его взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве, в связи с чем Федеральное Собрание не может быть свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в политике. Однако это не означает, что определение основных направлений политики является директивой по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей Парламент как орган законодательной власти, реализующий политику в законах, самостоятелен.

Определение основных направлений политики государства Президентом Российской Федерации осуществляется не только в форме посланий Федеральному Собранию, но и в проектах законов, представляемых Парламенту, предложениях о разработке тех или иных законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней политики государства, а также указах Президента. Политику государства формируют, например, такие Указы, как "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом", "Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года", "О государственной политике в сфере информатизации", "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", "О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 16, ст. 1888; 1995, N 38, ст. 3669; САПП, 1994, N 4, ст. 305; N 31, ст. 3096; СЗ РФ, 1994, N 6, ст. 436; СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 3097) и др.

Императивность действий Президента Российской Федерации в осуществлении внутренней и внешней политики полностью проявляется во взаимоотношениях Президента с Правительством Российской Федерации, которое в силу Конституции обеспечивает проведение в жизнь единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя указы Президента Российской Федерации.

При Президенте в качестве постоянного консультативного органа действует Президентский совет, в задачи которого входит разработка предложений по стратегии в области внутренней и внешней политики, направленной на всестороннее осуществление экономической, политической и социальной реформ, определение механизма эффективного осуществления стратегии общенационального развития Российской Федерации (САПП, 1993, N 9, ст. 735).

4. Президент Российской Федерации представляет ее как глава государства прежде всего во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Российской Федерации. При этом Президент исходит из положений об урегулировании федеративных отношений как самой Конституцией, так и федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Следует отметить подписанные Президентом Российской Федерации договоры с Республиками Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Бурятия, со Свердловской, Калининградской областями, Краснодарским краем, другими субъектами Российской Федерации. Указами Президента от 3 и 15 июня 1996 г. соответственно утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации и Концепция государственной национальной политики Российской Федерации.

Представительская роль Президента Российской Федерации, выступающего от имени Российского государства как такового, проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества (см., например, Указ Президента от 25 июня 1996 г. N 989 "О Политическом консультативном совете").

При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, создан Российский общественно-политический центр (СЗ РФ, 1995, N 27, ст. 2548), оказывается поддержка общественным объединениям (см., например, указы о мерах по содействию деятельности общественного объединения "Российское воинское братство" (СЗ РФ, 1995, N 27, ст. 2546) об общественном объединении "Российское морское собрание" (СЗ РФ, 1995, N 49 ст. 4769), о государственной поддержке Российского фонда культуры (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 71) и др.

Во всех этих случаях представительства Президент вправе использовать полномочия в установленном Конституцией порядке.

Выступая от имени Российской Федерации в международных отношениях, Президент представляет Российскую Федерацию как субъект международных отношений. Это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении и он всегда действует как Глава суверенного государства. Только Президент вправе подписывать международные договоры Российской Федерации, участвовать в переговорах от имени Российской Федерации или поручать это уполномоченным им должностным лицам.