Статья 98

Статья 98

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Комментарий к статье 98

1. Неприкосновенность парламентариев призвана гарантировать им возможность беспрепятственного осуществления их мандата. Она должна защитить их от силовых воздействий исполнительной и судебной власти. Ведь бывает достаточно задержать парламентария по пути на заседание палаты, где должно состояться голосование по важному вопросу, чтобы лишить его возможности принять участие в этом голосовании, а тем самым порой предопределить исход голосования и характер принимаемого палатой решения.

Из комментируемой части следует, что неприкосновенность парламентария возникает с началом его полномочий и оканчивается с их прекращением. Однако законодательство оставляет пока открытыми некоторые вопросы, связанные с моментом начала действия неприкосновенности парламентария.

Так, согласно ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74), срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Но, во-первых, и в день избрания, и в течение ряда последующих дней до объявления результатов выборов даже само избранное лицо не знает о своем избрании, а тем более другие лица, включая тех, которые могут посягнуть на депутатскую неприкосновенность. Во-вторых, согласно ч. 1 и 2 ст. 64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы" от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398), избранный кандидат, будучи уведомлен об избрании избирательной комиссией, обязан в течение трех дней письменно сообщить соответствующей избирательной комиссии о сложении с себя обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы; в противном случае он не будет зарегистрирован и не сможет осуществлять свои полномочия.

Возникает вопрос: действует ли неприкосновенность до регистрации депутата? Строго говоря, не совсем ясно, является ли он до регистрации уже депутатом. Указанная статья избирательного закона устанавливает к тому же, что если предписанной обязанности не выполнит депутат, избранный по федеральному списку, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передаст его мандат следующему в порядке очередности кандидату этого списка или соответствующей региональной группы, после чего, очевидно, трехдневный срок начинает течь заново. Неизвестно, какова теперь дата избрания - то ли дата всеобщего голосования, то ли дата передачи мандата Центральной избирательной комиссией. Во всяком случае, депутатом станет то лицо, которое в этом качестве зарегистрировано, и лишь с момента регистрации будет очевидно, что статус депутата, включая его неприкосновенность, начал действовать в полной мере.

Применительно к одномандатным избирательным округам соответствующего регулирования закон не содержит. Однако, исходя из ч. 1 и 3 ст. 64 упомянутого Закона, есть все основания полагать, что и в этом случае регистрация депутата есть установление юридического факта избрания, после чего только и могут наступить правовые последствия этого юридического факта, включая неприкосновенность.

Что касается неприкосновенности члена Совета Федерации, то очевидно, что она возникает с момента, когда соответствующее лицо приступило к исполнению обязанностей должностного лица субъекта Российской Федерации, которое по должности состоит членом Совета Федерации. Упомянутый Закон о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации применительно к статусу депутата Совета Федерации, очевидно, подвергнется изменениям, ибо в настоящее время в этой палате нет депутатов, но есть члены, являющиеся таковыми в качестве должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Глава исполнительной власти становится членом Совета Федерации в принципе с момента избрания. Если избрание осуществлено законодательным органом, то день, когда установлен результат выборов, и является днем начала полномочий члена Совета Федерации и его неприкосновенности. То же имеет место применительно к председателю однопалатного представительного органа субъекта Российской Федерации. Если же глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации избирается прямыми выборами, то сведения о том, кто избран, станут известны лишь по завершении работы соответствующей избирательной комиссии, а инаугурация его вообще может иметь место еще через какое-то время. Представляется, однако, что, как и у депутата Государственной Думы, его неприкосновенность реально начинает действовать по крайней мере с момента объявления результата выборов.

В случае, когда законодательный орган субъекта Российской Федерации двухпалатный, представитель его в Совете Федерации, согласно ст. 2 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869), определяется совместным решением обеих палат. Очевидно, что течение полномочий этого лица в Совете Федерации, а следовательно, и его неприкосновенности, должно отсчитываться с этого дня.

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), установил в ст. 4, что полномочия члена Совета Федерации начинаются, прекращаются или подтверждаются с момента принятия Советом решения об их признании, прекращении или подтверждении. Срок полномочий члена Совета определяется сроком его полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Прекращаются полномочия члена Совета в случае прекращения его полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в иных случаях, установленных законодательством.

Второе предложение ч. 1 комментируемой статьи определяет объем неприкосновенности парламентариев. Он охватывает: а) недопустимость задержания, б) недопустимость ареста, в) недопустимость обыска, г) недопустимость личного досмотра.

Задержание, согласно ст. 122 УПК, применяется к лицам, подозреваемым в совершении преступления, наказуемого лишением свободы. Оно не должно превышать 48 часов (ч. 2 ст. 22 Конституции). Административное задержание применяется к лицам, совершившим административные правонарушения, и длится, как правило, до трех часов (ст. 239-242 КоАП). Поэтому задержанный по любому из отмеченных оснований парламентарий должен быть немедленно освобожден, как только предъявит доказательства своего членства в Федеральном Собрании.

Арест (заключение под стражу) применяется к лицам, обвиняемым в совершении преступления, наказуемого лишением свободы на срок, как правило, не менее года (ч. 1 ст. 96 УПК). Продолжительность ареста в зависимости от тяжести преступления, вменяемого обвиняемому, может составить до полутора лет (ч. 1 - 3 ст. 97 УПК). Административный арест на срок до 15 суток есть мера административного взыскания за отдельные виды административных правонарушений, налагаемая судом (ст. 32 КоАП).

Обыск, предусмотренный ст. 168-173, 176, 177 УПК, производится для отыскания или изъятия предметов или документов, имеющих значение для расследуемого дела.

Личный же досмотр не связан с уголовным судопроизводством и может быть, например, предусмотрен в отношении пассажиров гражданской авиации или в отношении лиц, следующих на особо охраняемые объекты (АЭС, служебные кабинеты высших должностных лиц и т.п.). Применительно к гражданской авиации правила личного досмотра и досмотра вещей определяются постановлением Совета Министров СССР от 16 июня 1978 г. N 484 "Об утверждении правил производства досмотра ручной клади, багажа и личного досмотра пассажиров гражданских воздушных судов в целях обеспечения безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажей этих судов" - СП СССР, 1978, N 14, ст. 93 (впрочем, это постановление, содержащее длинный перечень категорий лиц, освобождаемых от досмотра, не должно применяться, поскольку не является федеральным законом, а кроме того, так и не опубликовано вопреки требованию ч. 3 ст. 15 Конституции).

В то же время Конституция допускает два исключения из установленной для парламентариев неприкосновенности.

Во-первых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может быть задержан на месте преступления. Эта оговорка помещена после запрещения задержания, ареста, обыска, но до запрещения личного досмотра. Отсюда можно сделать вывод, что задержанный на месте преступления парламентарий может быть затем подвергнут аресту и обыску. Что касается объема обыска, то, исходя из того, что в комментируемой части упомянут обыск вообще, а не личный обыск (в УПК эти понятия различаются), сама неприкосновенность и исключение из нее должны в данном случае распространяться также на постоянное и временное жилище парламентария, на его служебные и личные средства транспорта.

Поскольку речь идет в данном случае о задержании на месте преступления, это положение нельзя применять к случаям административного задержания при совершении административного правонарушения. Административное задержание даже на месте правонарушения подлежит немедленному прекращению, как только будет установлено членство лица в Федеральном Собрании.

Во-вторых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может быть подвергнут личному досмотру в случаях, когда федеральный закон предусматривает необходимость такого досмотра для обеспечения безопасности других лиц. Здесь важно подчеркнуть, что обязательность для парламентария личного досмотра устанавливается только федеральным законом, но никак не подзаконным актом, не законом или иным актом субъекта Российской Федерации. Определение конкретных случаев, когда досмотр необходим, федеральный закон может возложить на исполнительные органы или должностных лиц. Досматривающее лицо не вправе выходить за рамки целей досмотра: читать находящиеся при парламентарии бумаги, изымать ценности и т.д.

Установленный в ч. 1 комментируемой статьи объем неприкосновенности парламентария является предельным. Он не должен увеличиваться (равно как и уменьшаться) текущим законодательством. В частности, против парламентария может быть возбуждено уголовное дело или дело об административном правонарушении, наказуемом в судебном порядке, и по отношению к нему допустимы любые следственные действия (допросы, очные ставки и др.), за исключением тех, которые нарушают установленную Конституцией неприкосновенность. Не могут служить основанием для возбуждения дела деяния парламентария, совершенные во исполнение его мандата.

Однако Закон о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации расширил объем неприкосновенности парламентариев, установив в ч. 1 ст. 18, что привлечение парламентария к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также его допрос возможны только с согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Примечание

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ВКС, 1996, N 2) признал, что эта норма соответствует Конституции только в случае, если речь идет о действиях по осуществлению депутатской деятельности; в остальных же случаях норма неконституционна, т.е. привлечение парламентария к уголовной или административной ответственности или его допрос могут производиться без согласия соответствующей палаты. Однако и в этих случаях по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд требуется, согласно постановлению Конституционного Суда, все же согласие соответствующей палаты Федерального Собрания.

Признана конституционной норма ч. 2 ст. 18 указанного Федерального закона, согласно которой неприкосновенность парламентария распространяется на его жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи и принадлежащие ему документы. Вместе с тем Конституционный Суд указал законодателю на необходимость разрешить вопрос о допустимости и порядке осуществления следственных действий в случае возбуждения уголовного дела с учетом вышесказанного.

При общей логичности такого подхода остается открытым вопрос о том, как отличить деяния, совершенные парламентарием при осуществлении своего мандата, от прочих его деяний и, главное, кто это будет решать. Очевидна необходимость законодательного ответа на эти вопросы.

2. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы могут быть лишены неприкосновенности. Такое решение может быть принято лишь соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. Генеральный прокурор вносит представление в палату, если считает, что в интересах следствия к парламентарию необходимо применить меры пресечения или провести в отношении него следственные действия, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи, или в интересах поддержания правопорядка парламентарий должен подвергнуться административному задержанию. Представление необходимо для рассмотрения палатой вопроса о лишении неприкосновенности ее члена в любом случае, даже если речь идет об административном задержании или административном аресте.

Согласно ч. 3 и 4 ст. 20 Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы палата Федерального Собрания рассматривает представление Генерального прокурора в недельный срок, принимает по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. При необходимости от него могут быть истребованы дополнительные материалы. Парламентарий, в отношении которого внесено представление о лишении неприкосновенности, вправе участвовать в рассмотрении палатой этого вопроса. О прекращении уголовного дела или о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении парламентария орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают соответствующей палате.

Регламент Совета Федерации в ч. 2 - 4 ст. 6 предусмотрел, что представление Генерального прокурора о лишении неприкосновенности члена Совета рассматривается Мандатной комиссией, которая готовит проект постановления палаты. По предложению Мандатной комиссии вопрос включается в повестку дня очередного заседания Совета. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета, т.е. не менее чем 90 голосами.

Регламент Государственной Думы, утвержденный постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 г. N 80-1 ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания парламента Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 3, ст. 160), в ст. 7 также предусмотрел, что решение Думы о лишении неприкосновенности ее депутата принимается на основании заключения Мандатной комиссии на соответствующее представление Генерального прокурора. Первоначально устанавливалось, что для принятия такого решения необходимы голоса двух третей от общего числа депутатов, однако постановление от 9 июня 1995 г. N 852-1 ГД "О внесении изменения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 25, ст. 2369) необходимое для лишения депутата неприкосновенности число голосов его коллег уменьшило до большинства от общего их числа, т.е. до 226.

Каковы последствия отказа палаты в лишении неприкосновенности ее члена? Такой отказ, согласно тексту Конституции, казалось бы, не препятствует продолжению уголовного или административного процесса вплоть до вынесения судебного решения. Однако вышеупомянутое постановление Конституционного Суда Российской Федерации делает в этом случае невозможной передачу дела в суд.

Если же палата даст согласие на лишение неприкосновенности, то досрочное прекращение полномочий парламентария будет, в соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 4 Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы, обязательно иметь место в случае, если в отношении этого парламентария вступит в законную силу обвинительный приговор суда. При этом не имеет значения, какое наказание установлено приговором, включает оно лишение свободы или нет.

Прочие судебные решения в отношении парламентария подлежат исполнению в законном порядке.

Следует подчеркнуть, что лишение палатой своего члена неприкосновенности не означает лишения его мандата (чего палата вообще не вправе делать).

Если же палата констатировала досрочное прекращение полномочий своего члена на основании ч. 1 и п. "а" и "б" ч. 2 ст. 4 Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы, т.е. в случае письменного заявления парламентария о сложении своих полномочий или в случае утраты им российского гражданства, то с этого момента соответственно прекращается его неприкосновенность.