Статья 100

Статья 100

1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.

2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.

3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Комментарий к статье 100

1. Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная Дума и преимущественно региональных - Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания.

2. Открытость заседаний палат Федерального Собрания есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения. Однако толкование этого принципа, даваемое самими палатами в их регламентах, носит весьма ограничительный характер, конституционность которого не бесспорна.

Так, в ч. 3-5 ст. 51 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), определен круг лиц, которые могут присутствовать на открытом заседании Совета Федерации. Вправе присутствовать на заседании депутаты Государственной Думы. Совет Федерации может пригласить на свое заседание представителей государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также независимых экспертов, ученых и других специалистов для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам. Присутствие представителей средств массовой информации регулируется пресс-службой Совета. Другие же лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на открытых заседаниях только по специальному разрешению, выдаваемому за подписью Председателя Совета или руководителя аппарата Совета. Стенограмма открытого заседания Совета Федерации публикуется в Бюллетене заседания Совета.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, утвержденный постановлением Думы от 25 марта 1994 г. (ВФС, 1994, N 3, ст. 160), установил в ст. 35, что заседания Думы проводятся открыто, гласно и освещаются средствами массовой информации. На них вправе присутствовать члены Совета Федерации; в качестве возможных приглашенных палатой Регламент называет те же категории лиц, которые указаны и Регламентом Совета Федерации; представители же средств массовой информации могут присутствовать только при условии аккредитации в Государственной Думе. Присутствие других лиц вообще не предусмотрено.

Кроме того, в ст. 36 Регламента Государственной Думы сказано, что на любом открытом или закрытом заседании палаты вправе присутствовать Президент Российской Федерации или его полномочный представитель в Федеральном Собрании (ныне, как известно, Президент имеет своих полномочных представителей в каждой палате Федерального Собрания), Председатель и члены Правительства Российской Федерации, члены Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Счетной палаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии.

Возможность проведения закрытых заседаний палат Федерального Собрания представляет собой исключение из правила. Хотя решение вопроса о проведении закрытых заседаний отдано на усмотрение палат, от них требуется урегулировать в своих регламентах случаи проведения заседаний при закрытых дверях. Отсюда следует, что палаты могут установить случаи, когда заседание обязательно должно быть закрытым, а также случаи, когда оно может быть закрытым, если так специально решит палата, т.е. регулирование может носить как обязательный, так и факультативный характер.

Условия и порядок проведения закрытых заседаний Совета Федерации урегулированы ч. 6-10 ст. 51 и ст. 52 его Регламента.

Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, председательствующего на заседании палаты, своего комитета или комиссии или группы своих членов численностью не менее 30 человек. Из формулировки Регламента следует, что инициатива перечисленных субъектов обязывает Совет Федерации рассмотреть вопрос о проведении закрытого заседания, но не обязывает его такое заседание проводить. Решает сама палата большинством голосов присутствующих членов Совета Федерации.

Содержание закрытого заседания, сведения, составляющие государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в палате. На закрытом заседании запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления информации (звукозаписывающей и вычислительной техники, теле- и радиоприемников, приемо-передающей аппаратуры и т.п.). Все устройства, применяемые в зале заседаний при проведении закрытого заседания, закрепляются за соответствующими работниками аппарата Совета и службой, обеспечивающей сохранение информации, составляющей государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну. Председательствующий на заседании информирует членов Совета Федерации и других присутствующих лиц о правилах проведения закрытого заседания и о запрете распространения информации, составляющей государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну. Стенограмма закрытого заседания хранится в аппарате Совета на правах секретного документа. Говоря о законе, Регламент имеет в виду прежде всего федеральный закон.

Помимо членов Совета Федерации, как в открытом, так и в закрытом заседании палаты могут принимать участие Президент Российской Федерации и его полномочный представитель, Председатели и члены Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на закрытом заседании только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета или руководителя аппарата Совета.

Регламент Государственной Думы регулирует условия и порядок проведения закрытых заседаний несколько иначе и короче. Решение Думы о проведении закрытого заседания может быть принято по предложению Председателя Думы или иного депутата, председательствующего на ее заседании, а также Президента Российской Федерации, комитета или депутатского объединения Думы, Председателя Правительства Российской Федерации большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании.

Сведения о содержании закрытых заседаний Государственной Думы не подлежат разглашению и могут быть использованы депутатами только для их деятельности в Федеральном Собрании.

Перечень лиц, не являющихся депутатами, которые вправе присутствовать на любых заседаниях Думы, включая закрытые, приведен выше. Кроме них, на закрытых заседаниях могут присутствовать другие лица, не являющиеся депутатами, если они имеют специальное приглашение за подписью Председателя Думы или по его поручению одного из его заместителей. Руководитель аппарата Думы такие приглашения выдавать не вправе.

3. Совместные заседания палат Федерального Собрания могут иметь место только в трех указанных в Конституции случаях: а) при заслушивании посланий Президента Российской Федерации; б) при заслушивании посланий Конституционного Суда Российской Федерации; в) при заслушивании выступлений руководителей иностранных государств.

В отношении посланий обоих федеральных органов государственной власти нормативных предписаний немного. Тематика посланий Президента Российской Федерации определена п. "е" ст. 84 Конституции, который также предусмотрел, что послания являются ежегодными, а в отношении посланий Конституционного Суда Российской Федерации в п. 4 ч. 2 ст. 21 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 12 июля 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447) установлено, что они принимаются только на пленарных заседаниях Суда.

Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. На этих заседаниях никакие обсуждения не проводятся, вопросы не задаются и решения не принимаются. Однако в последующем на раздельных заседаниях палат такие обсуждения возможны. Например, согласно п. "а" ч. 1 ст. 65 Регламента Совета Федерации вопрос об обсуждении посланий и обращений Президента Российской Федерации включается в повестку дня без обсуждения и голосования и в первую очередь. В ч. 1 ст. 46 Регламента Государственной Думы также установлено, что послания и обращения Президента Российской Федерации подлежат внеочередному рассмотрению на заседании палаты.

Очевидно, что инициатива выступления с посланием Федеральному Собранию принадлежит управомоченному Конституцией автору послания.

Порядок организации выступлений перед Федеральным Собранием руководителей иностранных государств также не урегулирован. Очевидно, что вопрос этот решается по согласованию по крайней мере с Председателями обеих палат. Следует отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 183 Регламента Государственной Думы руководителям парламентов других государств, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций может быть предоставлена возможность выступить на заседании Думы по решению ее Совета. Регламент Совета Федерации подобной нормы не содержит.