Статья 103

Статья 103

1. К ведению Государственной Думы относятся: а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

См. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"

е) объявление амнистии; ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

О толковании части третьей статьи 103 Конституции см. постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к статье 103

1. В комментируемой части определены те полномочия Государственной Думы, которые она осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия другой палаты Федерального Собрания - Совета Федерации. Конечно, в ряде случаев осуществлению Думой указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Думы ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Перечисленные в комментируемой части, кроме п. "е", полномочия Думы обеспечивают, в частности, осуществление ею парламентского контроля.

а) Полномочие Государственной Думы, содержащееся в комментируемом пункте, предусматривает ее участие в формировании Правительства Российской Федерации. Данная конституционная норма тесно связана с положениями п. "а" ст. 83, ст. 111, ч. 5 ст. 117 Конституции.

Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), урегулировал процедуру дачи Думой согласия на назначение Председателя Правительства в гл. 17.

Согласно Регламенту по получении представления Президента Российской Федерации Председатель Думы немедленно извещает об этом депутатов. Дума рассматривает представление в течение последующей недели. Кандидатуру на должность Председателя Правительства представляет в Думе либо сам Президент, либо его полномочный представитель.

Кандидат докладывает Думе программу основных направлений будущей деятельности Правительства и в течение определенного Думой времени, но не свыше 30 минут, отвечает на вопросы депутатов. Затем по кандидатуре выступают представители фракций и депутатских групп. Решение о даче согласия принимается Думой тайным голосованием бюллетенями или с применением электронной системы. Согласие считается полученным, если за кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов, т. е. не менее 226. По результатам голосования принимается постановление.

В случае отклонения кандидатуры Президент в течение недели вносит новую кандидатуру, вопрос о даче согласия на которую решается в том же порядке. При двукратном отклонении представленных кандидатур Президент вправе представить третью, вопрос о которой решается в том же порядке. Нельзя, однако, не отметить, что положения Регламента, по существу запрещающие Президенту представлять в случае отклонения повторно ту же кандидатуру, не могут считаться для него обязательными, ибо Регламент - внутренний акт Государственной Думы. Другое дело, что из ч. 4 ст. 111 Конституции следует, что из трех максимально возможных представлений не менее двух должны относиться к разным кандидатурам.

б) Полномочие, записанное в комментируемом пункте, дает Государственной Думе возможность, хотя и в ограниченной мере, препятствовать осуществлению нежелательной для нее политики Правительства Российской Федерации. Данная конституционная норма тесно связана с положениями п. "в" ст. 83, п. "б" ст. 84, ч. 1 ст. 109, ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции. Вотум недоверия Правительству означает правительственный кризис, который может быть разрешен либо отставкой Правительства и созданием нового, которое пользовалось бы доверием Думы, либо роспуском Думы и избранием новой, с которой Президент Российской Федерации легче нашел бы взаимопонимание в вопросе о кандидатуре главы Правительства и, соответственно, о правительственной политике.

Порядок решения вопроса о доверии Правительству урегулирован в гл. 18 Регламента Государственной Думы.

Согласно ч. 2 ст. 141 Регламента в редакции постановления Государственной Думы от 14 апреля 1995 г. N 706-I ГД "О внесении изменения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1507) предложение о выражении недоверия может быть внесено группой депутатов численностью не менее 1/5 от общего их числа, т.е. не менее чем 90 депутатами. Дума рассматривает вопрос в недельный срок во внеочередном порядке.

На заседании Думы Председатель Правительства либо представляющий его один из его первых заместителей может в связи с данным предложением сделать заявление. В ходе обсуждения предложения о недоверии Правительству депутаты могут задавать вопросы Правительству и его членам, причем преимущественное право на выступление предоставляется представителям фракций и депутатских групп. Председатель Правительства или его первый заместитель получают слово в заключение, однако в ходе обсуждения могут не более чем на три минуты получать слово для справок. Обсуждение прекращается по предложению, одобренному большинством голосующих депутатов.

Постановление о недоверии Правительству принимается открытым или поименным голосованием. Если требуемое ч. 3 комментируемой статьи большинство голосов не получено, предложение считается отклоненным.

Если Президент не согласился с решением Думы о недоверии Правительству, она в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции может в течение трех месяцев провести повторное голосование по этому вопросу. В случае подтверждения Думой своего решения Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Думу.

В отличие от ч. 3 ст. 117 Конституции, предусмотревшей голосование в Думе вопроса о доверии Правительству по инициативе депутатов, в ч. 4 этой статьи речь идет о голосовании этого вопроса по инициативе самого Правительства.

Ст. 145 и 146 Регламента Думы в редакции постановления Думы от 15 ноября 1995 г. N 1320-I ГД "О внесении изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4628) урегулировали эту процедуру следующим образом.

Представление Правительства с постановкой вопроса о доверии должно быть мотивировано и немедленно распространяется среди депутатов. Совет Думы предлагает этот вопрос к рассмотрению во внеочередном порядке, однако вправе определить срок для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса.

После обсуждения вопроса голосуется решение о доверии Правительству, которое, будучи принято, оформляется постановлением Думы. Если решение не принято, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. И если не принято ни одно из решений, рассмотрение вопроса по решению Думы откладывается. Это довольно странная юридическая конструкция, имеющая очевидной целью свести данный институт на нет. Ведь вопрос о доверии в принципе ставится Правительством не абстрактно, а в связи с каким-либо проектом, принятие которого Думой Правительство считает жизненно важным. Ставя в связи с этим проектом вопрос о доверии, Правительство тем самым побуждает Думу, выразив доверие, принять предлагаемый им проект, ибо в противном случае на карту ставится существование палаты, так как, если проект будет отклонен, что означает отказ в доверии, Президент может распустить Думу (хотя может и отправить в отставку Правительство).

Первоначальный текст ч. 2 ст. 146 Регламента так и гласил: "Если решение... (о доверии. - Авт.) не принимается, это значит, что Государственная Дума отказывает в доверии Правительству Российской Федерации". Новый же текст дает возможность Думе и не выразить доверия Правительству и не отказать в нем. Он явно противоречит идее, заложенной в ч. 4 ст. 117 Конституции.

в) Норма, изложенная в комментируемом пункте, связана с положениями ч. 1 и 2 ст. 75 и п. "г" ст. 83 Конституции. Председатель Центрального банка России - одна из ключевых фигур в системе управления экономикой страны. Не случайно конституционализация центральных банков стала одной из тенденций современного конституционного развития в мире. На основании ст. 12 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) " в редакции от 26 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 18, ст.1593) Председатель Банка России назначается Государственной Думой сроком на четыре года. Кандидатуру для назначения Президент Российской Федерации должен представить не позднее чем за три месяца до истечения полномочий предыдущего Председателя. В случае досрочного выбытия Председателя кандидатура должна быть представлена в двухнедельный срок. В случае отклонения кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру, причем одна и та же кандидатура не может представляться более двух раз. Лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.

Дума вправе освободить Председателя Банка России от должности по представлению Президента. Помимо истечения срока полномочий, освобождение от должности может иметь место только в следующих случаях:

- невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии;

- отставки по личному заявлению;

- совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда;

- нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России.

Регламент регулирует порядок осуществления Государственной Думой данного полномочия в гл. 21.

Согласно Регламенту представленная в Государственную Думу Президентом кандидатура претендента на должность Председателя Банка России предварительно рассматривается на заседании Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам, который представляет Думе свое заключение. Далее кандидат выступает перед Думой с краткой программой своей предстоящей деятельности и отвечает на вопросы депутатов. При обсуждении преимущественное право на выступление имеют представители фракций, депутатских групп и комитетов палаты.

Если кандидат не получил большинства голосов от общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов, то назначение считается несостоявшимся. Повторное рассмотрение той же или новой кандидатуры производится на ближайшем после ее представления заседании Думы в вышеизложенном порядке.

Вопрос об освобождении Председателя Банка России от должности решается в том же порядке. Речь идет в данном случае о досрочном освобождении от должности, хотя в упомянутом законе истечение полномочий, видимо по небрежности, упомянуто в общем перечне оснований для освобождения от должности. Если за освобождение от должности подано меньше указанного выше числа голосов депутатов, освобождение от должности считается несостоявшимся.

К сожалению, ни Закон, ни хотя бы Регламент не урегулировали подготовительных процедур, необходимых для освобождения Председателя Банка России от должности по таким основаниям, как невозможность исполнения служебных обязанностей и нарушение федеральных законов, связанных с деятельностью Банка России.

г) Государственная Дума на паритетных началах с Советом Федерации участвует в формировании Счетной палаты, статус которой урегулирован Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167). Как и Совет Федерации (см. комментарий к п. "и" ч. 1 ст. 102), Государственная Дума назначает 6 аудиторов Счетной палаты на 6-летний срок, однако наряду с этим в отличие от Совета Федерации назначает не заместителя Председателя, а Председателя Палаты. Порядок выборов урегулирован гл. 20 Регламента Думы.

Согласно Регламенту кандидатуры на должности Председателя и аудиторов Счетной палаты представляются Комитетом по бюджету, налогам, банкам и финансам. Назначение производится на первой сессии Думы, а в последующем - на сессии, ближайшей к моменту истечения полномочий назначенных в Счетную палату лиц. Кандидат на должность Председателя Счетной палаты должен выступить на заседании Думы с краткой программой предстоящей деятельности и ответить на вопросы депутатов. Обсуждение должно занять не более 30 минут, а преимущественное право для выступлений принадлежит представителям фракций, депутатских групп и комитетов палаты. Для назначения Председателя и каждого из аудиторов требуется большинство голосов от общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов.

В случае отклонения Думой кандидатуры комитет вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Последующее рассмотрение ее проводится на следующий день по получении представления.

В том же порядке производится досрочное освобождение от должности Председателя или аудитора Счетной палаты.

Назначение и освобождение от должности оформляется постановлением Думы. В отличие от Совета Федерации, оформляющего назначение каждого аудитора отдельным постановлением, Государственная Дума оформила одним постановлением назначение всех 6 аудиторов.

д) Институт Уполномоченного по правам человека должен, как видно из текста комментируемой части, регулироваться особым федеральным конституционным законом, который, однако, до сих пор не принят. Порядок назначения на должность Уполномоченного и освобождения его от этой должности регулируется пока что только гл. 19 Регламента Государственной Думы.

Согласно Регламенту назначение должно иметь место на первой сессии каждого созыва. Тем самым Регламент как бы предвосхищает срок полномочий Уполномоченного, который в действительности подлежит установлению федеральным конституционным законом, тем более что в самом Регламенте именно так и сказано.

Регламент не определяет, кем и в каком порядке первоначально предлагается кандидатура Уполномоченного. Указывается лишь, что кандидат на должность выступает перед Думой с краткой программой предстоящей деятельности и отвечает на вопросы депутатов. Срок для обсуждения кандидатуры не ограничен. Правда, если кандидатура отклонена палатой, ту же или новую кандидатуру могут предлагать фракции и депутатские группы. Повторное рассмотрение вопроса о назначении Уполномоченного проводится на следующий день по получении палатой соответствующего представления. О назначении принимается постановление. Осталась неурегулированной процедура на случай, если кандидатур окажется несколько.

Вопрос об освобождении Уполномоченного от должности рассматривается Думой по представлению фракции или депутатской группы и решается путем принятия постановления.

Несмотря на отсутствие федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека и пробелы в регламентарном регулировании, Дума первого созыва уже назначала и смещала Уполномоченного. Первым Уполномоченным был 17 января 1994 г. назначен депутат Думы, известный правозащитник, сурово преследовавшийся коммунистическим режимом, С. А. Ковалев. Назначение было оформлено постановлением N 13-1 ГД "О заместителях Председателя Государственной Думы, председателях и заместителях председателей комитетов Государственной Думы, председателе Мандатной комиссии Государственной Думы, Председателе Счетной палаты, Уполномоченном по правам человека" (ВФС РФ, 1994, N 1, ст. 44). Когда началась война в Чечне, он решительно выступил за ее прекращение и даже призвал западные державы оказать на Россию давление, чтобы остановить эту войну. Тем самым он навлек на себя гнев значительного числа депутатов. По предложению фракций КПРФ, ЛДПР и некоторых других депутатских объединений Дума 10 марта 1995 г. приняла постановление N 573-I ГД (СЗ РФ, 1995, N 12, ст.1028), отменившее п. 5 (о назначении Уполномоченным С. А. Ковалева) указанного выше постановления, и, таким образом, С. А. Ковалев перестал быть Уполномоченным. Новый Уполномоченный не назначен.

е) Амнистия есть однократное освобождение от уголовной ответственности или ее смягчение для лиц, совершивших определенные преступления до установленной в акте об амнистии даты. Круг этих лиц может быть различным и определяться видом совершенных преступлений, размером назначенных наказаний, возрастом, полом, наличием детей, характером работы, выполняемой при отбывании наказания, прежними заслугами и иными обстоятельствами. Амнистия может быть общей или частной. Общая амнистия распространяется на всех лиц, подпадающих под общие условия акта, частная - на конкретных лиц либо без персональной конкретизации на всех лиц, совершивших определенные преступления в определенном месте и в определенное время. Амнистируются как те, кто подвергается уголовному преследованию или осужден, так и те, кто уголовному преследованию не подвергся, хотя должен был подвергнуться.

Амнистию следует отличать от помилования, которое тоже представляет собой освобождение от уголовной ответственности или ее смягчение, но носит исключительно индивидуальный характер, применяется по отношению к лицам, уже осужденным вступившим в законную силу приговором суда, и, как правило, по их просьбе.

Все изложенное представляет собой доктринальные суждения. К сожалению, в российском законодательстве до последнего времени не было определений амнистии и помилования и не было целостного регулирования этих институтов, хотя на практике применялось и то, и другое. Правда, действующий УПК в п. 4 ст. 5 предписывает не возбуждать уголовное дело, а возбужденное прекращать, в частности, "ввиду помилования отдельных лиц". Из этого следует, что законодатель считает возможным помилование лиц, не подвергавшихся уголовному преследованию, что правильнее было бы именовать амнистией.

Комментируемая часть имеет в виду амнистию, а помилование Конституция отнесла к компетенции Президента Российской Федерации (см. комментарий к п. "в" ст. 89).

Новый Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (Российская газета, 18 июня 1996 г.), который должен вступить в действие с 1 января 1997 г., установил в ст. 84, что амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности, а осужденные за совершение преступлений могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом, либо они могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость.

Порядок объявления Думой амнистии урегулирован гл. 23 ее Регламента.

Согласно Регламенту, объявление амнистии осуществляется Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Думу и рассматривается ею в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов (см. комментарий к ст. 104). Постановление об объявлении амнистии подписывается Председателем Государственной Думы и подлежит официальному опубликованию в течение трех дней. Поскольку подписание постановления Председателем Думы в данном случае в отличие от прочих оговорено специально, можно сделать вывод, что никто другой из руководства палаты подписывать этот документ не вправе.

В отношении постановления о порядке исполнения амнистии никаких норм в Регламенте не содержится.

ж) По вопросу об отрешении Президента Российской Федерации от должности никакого законодательного регулирования нет. Общая характеристика этого института содержится в ст. 93 Конституции. Порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента урегулирован в гл. 22 Регламента Думы, хотя ряд содержащихся там положений должен был бы устанавливаться федеральным законом или даже федеральным конституционным законом.

Согласно Регламенту, предложение выдвинуть обвинение против Президента с целью отрешить его от должности может быть внесено не менее чем 1/3 ее депутатов, т.е. не менее чем 150 депутатами. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, и обоснование его причастности к этому преступлению.

Дума образует специальную комиссию в составе председателя, его заместителя и 10 - 12 членов, в которую направляется предложение для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Председатель комиссии избирается открытым голосованием и большинством голосов от общего числа депутатов, т.е. не менее чем 226 голосами. Члены комиссии избираются таким же большинством по представлению фракций и депутатских групп общим списком. Заместитель председателя избирается на заседании комиссии. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракций и депутатских групп.

Последняя норма не очень ясна. То ли каждая фракция и депутатская группа посылает равное число представителей в комиссию, то ли равенство представительства обеспечивается отдельно между фракциями и между депутатскими группами.

Комиссия проверяет обоснованность содержащегося в предложении обвинения, соблюдение необходимого кворума, правильность подсчета голосов и соблюдение других правил, установленных Регламентом. Она заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут что-то сообщить о фактах, лежащих в основе обвинения, рассматривает документы, заслушивает представителя Президента. Свое заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу обвинения, и о соблюдении процедурных правил комиссия принимает большинством голосов.

Кроме того, предложение направляется в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления.

Далее предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы, которое по ее решению может быть объявлено закрытым. С докладом на заседании выступает депутат, уполномоченный группой инициаторов обвинения, а с содокладом - председатель специальной комиссии. Затем заслушивается заключение Верховного Суда.

В обсуждении участвуют депутаты, а также приглашенные эксперты и другие лица, оценки и показания которых имеют существенное значение. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций и депутатских групп. Полномочный представитель Президента и представитель Правительства Российской Федерации получают слово вне очереди. После прекращения обсуждения представители фракций и депутатских групп могут получить слово для выступлений по мотивам голосования продолжительностью не более пяти минут каждое.

Постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности Дума принимает тайным голосованием бюллетенями и большинством 2/3 голосов от общего числа депутатов, т.е. не менее чем 300 голосами. В пятидневный срок постановление должно быть направлено в Совет Федерации.

Если необходимое большинство не получено, Дума принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию. За подписью Председателя Думы оно направляется в Совет Федерации, а также Президенту. Из этих положений Регламента следует, что Дума, не собрав 2/3 голосов в пользу обвинения Президента, должна абсолютным большинством, т.е. не менее чем 226 голосами, принять постановление об отказе в выдвижении обвинения. Окончательный характер постановления означает, что на основании тех же обстоятельств выдвигать обвинение больше нельзя. Возникает вопрос: а если и такое большинство собрать не удастся? Получается, что можно повторно выступать с такой же инициативой. Логичнее было бы установить, что повторная инициатива обвинения на основании тех же обстоятельств невозможна уже при отсутствии большинства в 2/3 в пользу обвинения.

2. Из комментируемой части следует, что актами Государственной Думы являются постановления, которые она может принимать только по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и содержащихся в других статьях, в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (см. комментарий к ст. 104, 105, 107, 108).

На практике же Государственная Дума принимает постановления по более широкому кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий своих членов, о системе обеспечения своей работы и т.п.). Возможно, что такие акты следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Государственной Думы. Как общее правило, постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов. При этом Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (ВКС, 1995, N 2 - 3) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией.

Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов Государственной Думы составляет 450, для принятия постановления необходимо не менее 226 голосов.

Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая иной порядок принятия постановлений Думы, если он предусмотрен Конституцией. И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия. Так, для постановления об одобрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации или Президентом Российской Федерации, или федерального конституционного закона необходимо большинство не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов, т.е. 450 голосов (ч. 5 ст. 105, ч. 3, ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции).