Статья 104

Статья 104

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

З. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 104

Комментируемая статья и четыре последующие статьи Конституции регулируют основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока что такой федеральный закон отсутствует. Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.

1. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.

Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления, именуются законопредложениями. Но это особенности терминологии.

Субъекты, перечисленные в первом предложении комментируемой части, пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Напротив, высшие судебные органы Российской Федерации, перечисленные во втором предложении, могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего ведения. Последнее, впрочем, не совсем ясно. Например, когда Конституционный Суд Российской Федерации внес проект федерального конституционного закона о себе самом, можно было слышать утверждения о том, что подготовка такого законопроекта - вопрос не его ведения. Государственная Дума, правда, этим утверждениям не вняла. В целом ряде своих постановлений по конкретным делам Конституционный Суд обязал Федеральное Собрание урегулировать в законодательном порядке те или иные вопросы, однако это не рассматривается как реализация права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Государственную Думу законопроекта или законопредложения. Федеральное Собрание не всегда должным образом реагирует на указанные положения постановлений Конституционного Суда.

Можно лишь сожалеть, что в число субъектов права законодательной инициативы не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических государств мира.

2. Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу. Отражением этого подхода служит и комментируемая часть.

Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях пока что только Регламентом Думы, который был утвержден Постановлением Думы от 25 марта 1994 г. N 80-I "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160).

Согласно Регламенту, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

- законопроектов и поправок к ним (имеются в виду проекты новых федеральных конституционных законов и федеральных законов);

- законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

- законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу;

- предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Регламент определил перечень документов, которые необходимо представить при осуществлении законодательной инициативы в виде внесения законопроекта. Это следующие документы:

- текст законопроекта;

- обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноз социально-экономических и иных последствий его принятия;

- справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;

- перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта;

- предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;

- финансово-экономическое обоснование (если реализация будущего закона потребует дополнительных материальных и иных затрат).

Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона и сопоставить возможные выгоды и затраты.

В представленных материалах указываются фамилии депутатов, инициирующих разработку законопроекта, а также других лиц, равно как и государственных органов, общественных объединений, учреждений, организаций, участвовавших в подготовке этих материалов.

Непосредственно в текст проектов федеральных законов (в том числе федеральных конституционных законов) подлежат включению следующие положения:

- о сроках и порядке вступления федерального закона в силу;

- об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного федерального закона;

- предложение Президенту Российской Федерации и поручение Правительству Российской Федерации о приведении их правовых актов в соответствие с вновь принятым федеральным законом.

Вносимые в Думу законопроекты регистрируются под контролем комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Если форма законопроекта не отвечает требованиям законодательства и Регламента Думы или не представлены необходимые материалы, совет Думы может вернуть законопроект инициатору для выполнения установленных требований.

Законопроект, отвечающий требованиям, совет Думы направляет в соответствующий комитет, который назначается ответственным по законопроекту. Если законопроект направлен в несколько комитетов, совет Думы определяет тот из них, который будет ответственным. Совет может установить срок для подготовки законопроекта. Регламент, таким образом, не предусматривает возможности создания специальной комиссии для работы над законопроектом.

Ответственный комитет на основе федерального законодательства и Регламента Думы определяет порядок подготовки и рассмотрения законопроекта. Для работы над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы, в том числе совместные, если законопроект готовится несколькими комитетами. В рабочую группу могут включаться депутаты, не состоящие в соответствующих комитетах, представители инициатора, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Законопроекты по одному и тому же вопросу рассматриваются комитетом одновременно.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов направляются последним для дачи предложений и замечаний. В Регламенте не сказано, кто именно является адресатом в данном случае, однако по логике адресатами во всяком случае должны быть представительные органы законодательной власти.

По решению ответственного комитета законопроект направляется на заключение Правительства, соответствующих министерств и иных ведомств, иных государственных, а также общественных органов, на научную экспертизу с установлением срока для представления заключения и материалов. Сомнительно, однако, чтобы такие сроки были обязательны для адресата, поскольку обязанность представлять комитетам Думы заключения и другие материалы законодательно не установлена, а Регламент - всего лишь внутренний документ Думы.

По поручению ответственного комитета правовое управление аппарата Думы осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных инициатором перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта.

Обсуждение законопроекта в комитете происходит открыто и может освещаться средствами массовой информации. Если по законопроекту возникли разногласия между участвующими в его подготовке комитетами, которые они сами не смогли урегулировать, решение принимает совет Думы.

Подготовленный законопроект направляется ответственным комитетом в совет Думы для внесения на ее рассмотрение с предложениями о приглашении на рассмотрение тех или иных лиц.

3. В связи с содержанием комментируемой части возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство Российской Федерации за заключением. Из конституционного текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Государственную Думу.

Президент Российской Федерации уже обращал внимание на то, что в Федеральном Собрании допускалось несоблюдение этого положения, и возвращал принятые таким образом федеральные законы без рассмотрения по этой причине.

Правовое значение заключения - чисто консультативное. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже. Ведь Правительство, возглавляющее федеральную государственную администрацию, наиболее тесно из всех федеральных органов государственной власти связано с обществом, которым непосредственно управляет, и ранее других органов ощущает существующие в этом обществе проблемы.

15 апреля 1994 г. Постановлением Государственной Думы N 92-I ГД "О внесении дополнения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 4, ст. 202) Регламент был дополнен положениями, относящимися к получению заключения, о котором идет речь в комментируемой части. Законопроекты, предполагающие увеличение бюджетных расходов, направляются советом Думы на заключение Правительству, которое в течение 14 дней подготавливает его и направляет в совет Думы. В случае необходимости получения дополнительной информации или разъяснений от субъекта права законодательной инициативы, вносящего законопроект, либо сбора или запроса у субъектов Российской Федерации требующихся для дачи заключения данных, не предусмотренных системой государственной отчетности, срок рассмотрения законопроекта и подготовки заключения продлевается до 30 дней, о чем Правительство сообщает Думе. При невозможности дать заключение по независящим от Правительства обстоятельствам (непредставление Правительству необходимых данных) срок дачи заключения согласовывается советом Думы и Правительством. Эти вполне разумные положения страдают одним недостатком: Регламентом палаты Федерального Собрания нельзя обязывать Правительство.

Порядок подготовки Правительством соответствующих заключений урегулирован постановлением Правительства от 11 апреля 1994 г. N 310 (САПП, 1994, N 16, ст. 1276) "О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой". Согласно этому постановлению, письмо с заключением по вносимому в Государственную Думу законопроекту должно быть подготовлено в течение четырнадцати дней с момента поступления проекта. В отмеченных выше случаях срок может быть продлен до 30 дней с уведомлением Думы. Федеральные органы исполнительной власти выполняют поручения Правительства о подготовке заключений в течение 7 дней, если иной срок не предусмотрен в поручении. Если требуется продление срока, федеральный орган исполнительной власти обращается в Правительство с соответствующей мотивированной просьбой, и срок может быть продлен не более чем на 15 дней. При невозможности дачи заключения по независящим от Правительства обстоятельствам вопрос о сроке решается Правительством по согласованию с Думой. Здесь, как видим, ряд норм совпадает с нормами Регламента Думы, но Правительство ими само себя обязало.

О толковании статей 105 и 106 Конституции см. постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П