Статья 105

Статья 105

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.

О толковании части второй статьи 105 Конституции см. постановление

Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

О толковании части пятой статьи 105 Конституции см. постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

О толковании статей 105 и 106 Конституции см. постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П

Комментарий к статье 105

1. Смысл ч. 1 комментируемой статьи заключается в том, что с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. Конечно, это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты.

Для рассмотрения законопроектов Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), предусмотрел в гл. 13, как правило, три чтения, после каждого из которых Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как принят Государственной Думой в третьем чтении. В порядке исключения Дума может принять федеральный закон и после обсуждения только в первом чтении.

Термин "чтение" не означает, что законопроект зачитывается на заседании палаты. Когда-то в парламентах это действительно имело место, но теперь чтение - просто определенная стадия законодательной процедуры в палате, этап обсуждения законопроекта.

В принципе первое чтение проводится для обсуждения основных положений законопроекта, решения вопроса о наличии потребности в таком законе, общей оценки концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного за законопроект комитета Думы. Если законопроект разрабатывался несколькими комитетами и они представили различные концепции будущего федерального закона, заслушиваются также доклады тех комитетов, которые не согласны с концепцией ответственного комитета. В обсуждении участвуют депутаты, их объединения, полномочный представитель Президента Российской Федерации, представители Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, приглашенные лица. Рассмотрение законопроектов, внесенных Президентом, Правительством или субъектом Российской Федерации, завершается заключительным словом инициатора. Если законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, заключение Правительства заслушивается обязательно.

Приняв законопроект в первом чтении, Дума может установить срок подачи поправок к нему и внесения его на второе чтение, а также решить вопрос о всенародном его обсуждении. В течение пяти дней принятый в первом чтении законопроект направляется для сведения в Совет Федерации.

Если по одному и тому же вопросу рассматривалось несколько законопроектов, Дума решает, который из них принимается за основу для дальнейшей работы, что означает отклонение остальных законопроектов. Они не могут повторно вноситься до принятия Думой окончательного решения по законопроекту, принятому в первом чтении.

Поправки к принятому в первом чтении законопроекту вносятся в соответствующий комитет в виде текста изменений или дополнений конкретных статей либо предложений об исключении тех или иных положений. Такие поправки могут вносить любые субъекты права законодательной инициативы (см. комментарий к ч. 1 ст. 104). Правило о том, что поправки подлежат внесению в письменном виде в комитет, занимающийся разработкой законопроекта, имеет большое значение, ибо помогает преодолеть традиции бытовавшей в свое время на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете практики внесения поправок с голоса.

На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению и к принятию. По поручению комитета правовое управление аппарата Думы вносит уточнения в перечень актов федерального законодательства, затрагиваемых в случае принятия законопроекта. Законопроект с таблицами поправок и уточненный перечень направляются инициатору, как правило, не позднее чем за 30 дней до рассмотрения Думой. Они направляются также Президенту и Правительству, если те не являются инициаторами.

Совет Думы включает законопроект в календарь рассмотрения вопросов во втором чтении, не позднее чем за 15 дней до рассмотрения направляет необходимые материалы депутатам и определяет докладчика - представителя ответственного комитета.

На заседании Думы после докладчика выступают полномочный представитель Президента, представители инициатора, Правительства. Фракции и депутатские группы, если имеют возражения, заявляют их в течение трех минут, и после ответа докладчика поправка голосуется. При рассмотрении возражений палата решает вопрос о принятии проекта за основу. При положительном решении на голосование ставится вопрос об утверждении рекомендации комитета по отклонению поправок; в случае утверждения данной рекомендации законопроект голосуется во втором чтении. А при отрицательном решении ставится вопрос о продолжении обсуждения или отклонении законопроекта. Если решено продолжить обсуждение, голосуются поправки, отклоненные ответственным комитетом. Затем происходит голосование законопроекта во втором чтении.

Ответственный комитет редактирует с участием правового управления аппарата Думы принятый во втором чтении законопроект, стремясь устранить возможные внутренние противоречия, установить правильные взаимосвязи статей и внести необходимую редакционную правку, после чего в течение семи дней представляет законопроект в совет Думы.

Третье чтение назначается советом на специально отведенный день недели. Оно заключается только в голосовании законопроекта для принятия в качестве федерального закона. Поправки и обсуждение его содержания более не допускаются. Лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан проголосовать вопрос о возвращении ко второму чтению.

2. В комментируемой части выражение "федеральные законы" охватывает как обычные федеральные законы, так и федеральные конституционные законы. Это вытекает из допускаемой данной нормой возможности принятия федеральных законов иным большинством, нежели большинство от общего числа депутатов. Иное большинство, в частности, предусмотрено ч. 2 ст. 108 Конституции для принятия федеральных конституционных законов.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации (ВКС, 1995, N 2-3) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией.

Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов Государственной Думы составляет 450, для принятия обычного федерального закона необходимы не менее 226 голосов.

3. Упомянутый в ч. 3 комментируемой статьи срок начинает течь, по смыслу, на следующий день после принятия Государственной Думой федерального закона в третьем чтении. В течение этого срока есть возможность окончательно оформить текст принятого федерального закона и постановления о его направлении в Совет Федерации. Правда, отсутствует какое бы то ни было официальное толкование относительно того, какие дни имеются в виду - рабочие или календарные, исключается ли из этого срока каникулярное время.

4. Первое предложение комментируемой части предусматривает необходимость получения федеральным законом, принятым Государственной Думой, выраженного или молчаливого одобрения Совета Федерации. Без этого дальнейшее его движение невозможно. Выраженное одобрение заключается в соответствующем постановлении Совета, молчаливое - в отсутствии реакции Совета на федеральный закон в течение четырнадцати дней по его поступлении. Возможность молчаливого одобрения предусмотрена с целью не допустить применения Советом "карманного вето", т.е. задержки закона на неопределенное время и, возможно, навсегда, чтобы обойти положение ч. 5 комментируемой статьи.

Регламент Совета Федерации, утвержденный постановлением Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), урегулировал в гл. 10 порядок рассмотрения Советом федеральных законов, принятых Государственной Думой.

Регламентом установлено, что эти законы должны направляться на имя Председателя Совета и сопровождаться стенограммой заседания Государственной Думы и материалами, представленными при внесении в нее законопроекта. Формально Дума с этим положением Регламента может не считаться, однако на практике требуемые документы предоставляются, ибо данное требование вполне разумно. Неясно только, о стенограмме какого заседания идет речь: очевидно, что для Совета Федерации интерес представляют стенограммы всех заседаний, на которых законопроект обсуждался и принимался.

Если вступление в силу федерального закона повлечет расходы из федерального бюджета, но в представленных Думой документах отсутствует заключение Правительства Российской Федерации (см. комментарий к ч. 3 ст. 104), Совет обязан запросить это заключение в Государственной Думе. Отсутствие такого заключения может послужить основанием для отклонения федерального закона.

Поступивший федеральный закон регистрируется в Совете и в течение 48 часов рассылается всем членам Совета Федерации. 14-дневный срок исчисляется со дня, следующего за днем регистрации. Если первый или последний день срока является нерабочим, днем поступления федерального закона считается следующий рабочий день. Отсюда можно сделать вывод, что составители Регламента имеют в виду 14 календарных дней. Сопровождающие документы также регистрируются и рассматриваются на заседании палаты вместе с федеральным законом.

Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета или по его поручению его заместителем. Федеральный закон может быть направлен в несколько комитетов, один из которых считается ответственным. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации и направляют замечания в ответственный комитет. Аппарат ответственного комитета совместно с правовым управлением аппарата Совета обобщает поступающие замечания и предложения и готовит материал для рассмотрения комитетом, который открытым голосованием принимает заключение по федеральному закону. Если ответственных комитетов несколько, они могут рассмотреть его на совместном заседании. Если единого заключения выработать не удается, каждый комитет принимает свое.

В заключении должно быть указано, подлежит ли федеральный закон обязательному рассмотрению в Совете Федерации согласно ст. 106 Конституции. Если же нет, то в заключении формулируется одно из следующих решений:

- одобрить федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты (если, по мнению комитета, федеральный закон не нуждается в изменениях);

- рекомендовать Совету рассмотреть на заседании федеральный закон (если, по мнению комитета, федеральный закон надо изменить или отклонить).

Заключение представляется Председателю Совета Федерации. В необходимых случаях к нему прилагается текст предлагаемых комитетом изменений федерального закона. В отношении федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации и предлагаемых комитетом к молчаливому одобрению Советом, Председатель Совета решает либо согласиться с комитетом, либо внести тем не менее федеральный закон на рассмотрение Совета. Он обязан принять последнее решение, если на нем настаивают Президент, Правительство или два члена Совета Федерации, представляющих один субъект Российской Федерации.

Рассмотрение федерального закона на заседании Совета начинается с оглашения заключения ответственного комитета и подготовленного им проекта постановления Совета Федерации, после чего Совет решает, одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения или обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения, если оно имело место, Совет принимает постановление об одобрении или отклонении федерального закона. Отклонение имеет место, если за одобрение не подано необходимое число голосов. Отклонение оформляется постановлением Совета Федерации, однако согласно ч. 3 ст. 102 Конституции оно должно быть принято большинством голосов от общего числа членов Совета, а Регламент не устанавливает, как быть в том маловероятном случае, если такое большинство получено не будет. Решение Совета - то, которое окончательно принято в течение одного заседания. Оно в любом случае в течение пяти дней (видимо, календарных) направляется в Думу.

На практике встречались и, к сожалению, еще встречаются случаи, когда Совет Федерации рассматривает федеральный закон после истечения упомянутых четырнадцати дней. Это - нарушение Конституции. Ныне действующий Регламент обязывает Председателя Совета на следующий день после истечения 14-дневного срока направлять федеральный закон, не рассмотренный Советом и не подпадающий под действие ст. 106 Конституции, Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования с уведомлением об этом Государственной Думы.

Второе предложение комментируемой части предусматривает возможность согласования позиций палат по принятому Государственной Думой федеральному закону, с которым не согласен или не вполне согласен Совет Федерации. Постановление Совета об отклонении федерального закона может содержать указание на конкретные положения, по которым необходимо согласовать позиции палат, а также предложение о создании согласительной комиссии.

Процедура работы над федеральным законом, отклоненным Советом Федерации, урегулирована гл. 11 Регламента Совета Федерации и гл. 14 Регламента Государственной Думы.

Отклоненный Советом Федерации федеральный закон передается советом Думы в ее ответственный комитет, который дает заключение по возражениям и вносит на рассмотрение палаты предложения по преодолению разногласий.

Согласительная комиссия может быть создана палатами на паритетной основе по инициативе любой из них, а также Президента и инициатора законопроекта. Регламент Думы предусматривает избрание палатой в состав комиссии ее сопредседателя и депутатов. Регламент же Совета Федерации допускает включение в состав комиссии полномочного представителя члена Совета и работника правового управления его аппарата.

Комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами. Депутация Совета Федерации в комиссии может занять по этим положениям позицию, отличную от той, которую занял Совет. По результатам работы комиссии составляется протокол. Если он содержит предложения комиссии по разрешению разногласий, то вносится в совет Думы, который определяет дату повторного рассмотрения федерального закона Думой.

Дума обсуждает только предложения согласительной комиссии, не допуская никаких поправок за их пределами. Если хотя бы одно предложение согласительной комиссии отклоняется, Дума может предложить продлить ее работу еще на срок до десяти дней, после чего рассматривает новые предложения комиссии. По каждому предложению комиссии решение принимается отдельно. Федеральный закон в редакции, учитывающей предложения комиссии, направляется в Совет Федерации.

Если же комиссия пришла к выводу о невозможности преодоления разногласий, протокол передается палатам, после чего Совет Федерации либо отменяет свое постановление об отклонении федерального закона и одобряет его в первоначальной редакции, либо изменяет свои предложения по федеральному закону, либо изменяет состав своей депутации в комиссии, либо, наконец, отказывается от участия в комиссии. Свое решение в течение пяти дней он направляет в Думу.

Надо учитывать, что изложенная здесь согласительная процедура носит факультативный, а не обязательный характер. Если какая-либо из палат или обе они этой процедуры не хотят, она и не будет иметь места.

Одобрение Советом Федерации в любой форме федерального закона означает, что последний принят Федеральным Собранием. Это подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации (ВКС, 1996, N 3).

5. В комментируемой части предусмотрена возможность для Государственной Думы преодолеть возражения Совета Федерации против принятого ею федерального закона. Данная норма может подлежать применению, если предусмотренная предыдущей частью согласительная процедура не достигла успеха. При этом следует иметь в виду, что Дума не обязана применить данную норму: она вправе примириться с тем, что принятый ею ранее федеральный закон в силу не вступит.

Регламент Думы предусмотрел, что, если Дума не согласна с решением Совета Федерации и не принимает предложений согласительной комиссии, она ставит на голосование федеральный закон в первоначально одобренной ею редакции, стремясь получить установленное Конституцией квалифицированное большинство голосов, чтобы лишить дальнейших юридических последствий отрицательное решение Совета. Если такое большинство в Думе получено, это означает, что федеральный закон принят Федеральным Собранием, что также подтверждается упомянутым выше постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г.