Статья 106

Статья 106

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира.

Комментарий к статье 106

Смысл комментируемой статьи заключается в том, что одобрение Советом Федерации перечисленных категорий федеральных законов может иметь место только в выраженной форме. Молчаливое одобрение здесь не допускается.

Кроме того, из приведенного перечня категорий федеральных законов можно сделать недвусмысленный вывод о том, что указанные в перечне общественные отношения входят в законодательную компетенцию Федерального Собрания, а следовательно, должны в принципе регулироваться федеральным законом.

Все перечисленные в комментируемой статье категории федеральных законов непосредственно затрагивают интересы субъектов Российской Федерации, хотя и относятся к исключительному ведению Российской Федерации (см. комментарий к ст. 71). В связи с применением комментируемой статьи возник вопрос: распространяется ли на указанные в ней категории федеральных законов 14-дневный срок, установленный в ч. 4 ст. 105 Конституции (см. комментарий к ней) для одобрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой? Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации (ВКС, 1995, N 2-3, с. 3) указал, что в этот срок Совет Федерации должен начать рассмотрение поступившего из Государственной Думы федерального закона, подпадающего под действие ст. 106 Конституции, и может продолжить его на следующем заседании до вынесения решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. Конституционный Суд при этом особо отметил, что его толкование не распространяется на те федеральные законы, которые по решению Совета Федерации подлежат его обязательному рассмотрению, но не перечислены в ст. 106 Конституции; для них, следовательно, действует обычный порядок, урегулированный в ч. 4 ст. 105 Конституции.

а) Федеральный бюджет - это роспись государственных доходов и расходов Российской Федерации на соответствующий календарный год. В федеральном бюджете указаны источники и суммы поступлений финансовых средств в казну Российской Федерации, цели, на которые ассигнуются бюджетные средства, размеры этих средств, а иногда и сроки их расходования. Формулировка комментируемой статьи "федеральные законы по вопросам федерального бюджета" охватывает, однако, более широкий круг федеральных законов, нежели ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год и возможные федеральные законы, которые вносят в утвержденный ранее федеральный бюджет те или иные изменения. В этот круг входят и такие федеральные законы, которые устанавливают порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета на следующий год и которые регулируют бюджетное хозяйство в целом, включая бюджетный процесс.

б) Федеральные налоги и сборы суть источники доходов федерального бюджета. Поэтому естественно, что федеральные законы, регулирующие этот институт, должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. К данной категории федеральных законов относятся как те, которые непосредственно устанавливают те или иные федеральные налоги и сборы и распределяют полученные в результате их взимания суммы, так и те, которые в принципе устанавливают налоговую систему, действующую в Российской Федерации. Заслуживает одобрения идея разрабатываемого Правительством Российской Федерации Налогового кодекса, объединяющего регулирование и системы налогов, и федеральных налогов в отдельности.

в) Содержание комментируемого пункта также затрагивает ряд источников доходов федерального бюджета, из чего естественно следует, что соответствующие федеральные законы должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. Что же касается денежной эмиссии, то исключительная важность этой деятельности для всей российской экономики вполне оправдывает требование обязательного рассмотрения соответствующих федеральных законов Советом Федерации.

г) Ратификацию международных договоров следует считать одной из основных функций Совета Федерации, поскольку закон о ратификации подлежит обязательному рассмотрению данной палатой российского парламента. Учитывая, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции международные договоры являются составной частью правовой системы России, а также то, что процесс ратификации в Конституции изложен не вполне отчетливо, представляется целесообразным остановиться на этом вопросе несколько подробнее.

В тексте Конституции не содержится прямого указания на то, какой орган государственной власти осуществляет ратификацию международных договоров Российской Федерации. Косвенно, путем анализа содержания п. "г" в ст. 106 и ч. 2. ст. 108 Конституции, можно сделать вывод лишь о том, что ратификация осуществляется федеральным законом. Именно таким образом законодательная власть истолковала свои полномочия по Конституции, включив в ст. 14 Федерального закона "О международных договорах" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757) норму, согласно которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона или федерального закона о ратификации международного договора (ч. 1 и 2 ст. 17 и ст. 18 Закона).

Вопрос о том, какой орган государственной власти ратифицирует договор, решается ст. 89 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 23 июля 1994 г. (ВКС, 1995, N 1). Здесь прямо говорится о международных договорах, подлежащих ратификации Государственной Думой.

Согласно ст. 16 Закона от 15 июля 1995 г. подлежащие ратификации международные договоры вносятся в Государственную Думу Президентом или Правительством в зависимости от того, кем было вынесено решение о его заключении и подписании.

Наряду с этим п. 5 ст. 16 Закона от 15 июля 1995 г. предусматривается и другая процедура внесения международного договора на ратификацию - в порядке законодательной инициативы. Согласно этому субъекты права законодательной инициативы получают право представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но согласно закону от 15 июля 1995 г. подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений.

Данная норма вторгается в сферу деятельности исполнительной власти по заключению международных договоров и представлению их на ратификацию. Изложенная процедура, коль речь идет о законопроекте о ратификации, устраняет из этого Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям, предусмотренным п. "г" ст. 106. И, кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством ратификации, на утверждение Государственной Думы, если она не собирается участвовать в таком договоре.

Не совсем ясна позиция Государственной Думы, которая в соответствии со своей компетенцией должна принять закон или отвергнуть законопроект, а не направлять его Президенту.

В соответствии со ст. 15 Закона от 15 июля 1995 г. ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила поведения, предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами; об основах межгосударственных отношений, по вопросам обороноспособности, разоружения, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участи Российской Федерации в межгосударственных союзах и межгосударственных объединениях.

В соответствии с положениями международного права помимо указанных категорий договоров на ратификацию представляются международные договоры, при заключении которых стороны условились о ратификации.

Помимо изложенной выше процедуры ратификации международных договоров ст. 22 Федерального закона "О международных договорах" вводит особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров, требующих изменения отдельных положений российской Конституции. Ратификация такого договора, как следует из данной статьи, возможна только после внесения в Конституцию поправок или ее пересмотра. Следует обратить внимание на то, что термин "изменение", использованный законодателем как родовое понятие, включающее в себя и поправки и пересмотры, не соответствует конституционному содержанию.

Процесс ратификации международного договора, не вступившего в силу, может быть приостановлен по предложению Конституционного Суда Российской Федерации в случаях, не терпящих отлагательства, до завершения рассмотрения Судом дела (ч. 3 ст. 42 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Под денонсацией в международном праве понимается отказ государства от договора с уведомлением другой стороны (сторон), изложенным в порядке и в сроки, предусмотренные в самом договоре. Порядок внесения и рассмотрения предложений о денонсации международных договоров регламентируется Законом о международных договорах. Согласно ч. 1 ст. 37 Закона денонсация международных договоров осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации.

В п. "г" ст. 106 Конституции речь идет только о тех международных договорах, которые вступили в силу после ратификации их Государственной Думой в форме федерального закона.

д) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов по вопросам статуса и защиты государственной границы обусловливается тем, что данные вопросы согласно п. "н" ст. 71 Конституции отнесены к ведению Российской Федерации. Соответственно этому в их решении и законодательном урегулировании должны принимать участие обе палаты Федерального Собрания.

Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает не только законы, определяющие собственно правовой статус и регулирующие режимы охраны и защиты государственной границы, но и федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации о территориальном разграничении с пограничными государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Это непосредственно вытекает из положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757).

е) Вопросы войны и мира согласно п. "к" ст. 71 Конституции являются предметом ведения Российской Федерации. Эта группа вопросов включает законы, касающиеся обороноспособности, разоружения, международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, объявления состояния войны и мира, коллективной безопасности и целого ряда других проблем. Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает и законы о ратификации международных договоров Российской Федерации, заключаемых по вопросам войны и мира.