Статья 107

Статья 107

О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции см. постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П

1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

О толковании части третьей статьи 107 Конституции см. постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Комментарий к статье 107

1. В практике применения комментируемой статьи возникли вопросы о том, что означает выражение "принятый федеральный закон" и кто направляет его Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Были случаи, когда Совет Федерации первого созыва рассматривал принятый Государственной Думой федеральный закон после истечения предусмотренного ч. 4 ст. 105 Конституции 14-дневного срока, а Президент получал федеральный закон для подписания и обнародования и от одной, и от другой палаты Федерального Собрания.

В постановлении по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. (ВКС, 1996, N 3) Конституционный Суд Российской Федерации в п. 1 и 2 истолковал комментируемую часть следующим образом: под "принятым федеральным законом", по смыслу комментируемой части, понимаются:

- закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1-4 ст. 105 Конституции;

- закон, повторно принятый Государственной Думой после отклонения Советом Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции;

- закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания после отклонения Президентом в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи.

Совет Федерации обязан в течение пяти дней направить Президенту для подписания и обнародования федеральный закон независимо от того, одобрен он Советом путем голосования или без рассмотрения (молчаливо). Только в том случае, если федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции, сама Дума в указанный срок и направляет этот федеральный закон Президенту. Следует отметить, что новый Регламент Совета Федерации, утвержденный его постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), установил в ч. 3 ст. 116, что принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете согласно ст. 106 Конституции и не рассмотренный палатой в установленный ч. 4 ст. 105 Конституции 14-дневный срок, на 15-й день со дня поступления его из Государственной Думы направляется Председателем Совета Президенту для подписания и обнародования, о чем направляется уведомление в Думу. Таким образом, спорный ранее вопрос получил исчерпывающее нормативное регулирование.

На практике, к сожалению, опять имеют место случаи, когда Совет Федерации рассматривает федеральные законы, не подпадающие под действие ст. 106 Конституции, после истечения установленного 14-дневного срока, нарушая тем самым и Конституцию, и свой Регламент, и отмеченное постановление Конституционного Суда Российской Федерации.

2. В комментируемой части не вполне ясно, охватывает ли установленный для Президента Российской Федерации 14-дневный срок и подписание, и обнародование федерального закона. Сравнительное толкование конституционного текста, особенно формулировки второго предложения ч. 3 комментируемой статьи, приводит к выводу, что срок относится только к подписанию, но не к обнародованию, которое может иметь место позднее, причем подчас по объективным причинам (например, в соответствии с Конституцией Президент подписал федеральный закон на 14-й день по его получении из Федерального Собрания, а обнародовать в этот день уже физически невозможно - "Российская газета" уже вышла; более того, это может оказаться невозможно и на следующий день, если он праздничный или для "Российской газеты" выходной).

Учитывая, что текст федерального закона и сопутствующие материалы, которые бывают весьма обширны, подлежат тщательному изучению Президентом и его аппаратом, вряд ли было бы правильно сокращать срок для подписания федерального закона, с тем чтобы успеть его обнародовать.

К тому же и для данной статьи остается открытым вопрос о том, какие дни имеются в виду - календарные или рабочие. Практика и здесь склонна понимать эти дни как календарные, хотя бывали случаи несоблюдения срока.

Если считать, что Президент связан 14-дневным сроком только для подписания федерального закона, то возникает вопрос о том, в течение какого времени после подписания федеральный закон должен быть обнародован. Поскольку в Конституции подписание и обнародование федерального закона упоминаются в тесной связи, из этого напрашивается вывод, что интервал между этими действиями не должен быть сколько-нибудь значительным. Очевидно, что распоряжение об обнародовании Федерального закона Президент обязан отдать немедленно по его подписании, а само обнародование должно иметь место в ближайшее время.

Наряду с термином "обнародование" Конституция употребляет и термин "опубликование" и более узкий термин "официальное опубликование" (см. комментарий к ч. 3 ст. 15). Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801) говорит в ст. 5 об опубликовании актов Федерального Собрания и его палат в печатных изданиях или в виде отдельных изданий, о доведении до всеобщего сведения (обнародовании) по телевидению и радио, о рассылке государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, о передаче по каналам связи, о распространении в машиночитаемой форме. Как следует из этого текста, под обнародованием понимается только доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием воспроизведение его текста в печати.

Вряд ли это можно считать адекватным толкованием конституционных терминов: весьма сомнительно, чтобы комментируемая часть обязывала Президента доводить федеральный закон до всеобщего сведения только посредством радио и телевидения, не говоря о том, что с помощью этих средств массовой информации уяснить точное содержание законодательного текста весьма трудно, а подчас и невозможно. Скорее всего, разработчики данного федерального закона просто не позаботились о точном употреблении конституционных терминов, равно как и редакторы конституционного текста не унифицировали терминологию ч. 3 ст. 15 и ст. 107 и 108.

По смыслу в комментируемой статье и в ч. 2 ст. 108 Конституции термином "обнародование" обозначается официальное опубликование. Согласно ч. 1 ст. 3 упомянутого Федерального закона, официальное опубликование федеральных законов должно иметь место в течение семи дней после дня их подписания Президентом. Таким официальным опубликованием, согласно ч. 1 ст. 4, считается первая публикация полного текста федерального закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

На практике законодательные тексты появляются в "Российской газете" раньше, чем в "Собрании законодательства", еженедельные выпуски которого выходят в свет значительно позже обозначенной на них даты.

Любые прочие издания официальными не являются.

Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если другой порядок вступления в силу не предусмотрен в них самих.

3. Комментируемая часть устанавливает так называемое право вето (от лат. veto - запрещаю) Президента Российской Федерации в отношении поступивших к нему на подпись федеральных законов и возможность его преодоления Федеральным Собранием. Вето Президента является, таким образом, не абсолютным, а отлагательным (суспенсивным). Цель данного института заключается в том, чтобы дать Президенту возможность воспрепятствовать вступлению в силу федерального закона, в котором имеются неприемлемые, с точки зрения Президента, положения. В то же время Конституция дает возможность Федеральному Собранию добиться вступления в силу данного федерального закона при условии, что он поддерживается квалифицированным большинством состава обеих палат.

Первое предложение комментируемой части управомочивает Президента в течение 14-дневного срока отклонять впервые поступивший к нему на подпись федеральный закон и обязывает Государственную Думу и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассмотреть данный федеральный закон. Из текста Конституции следует, что Президент, даже если не согласен с каким-то отдельным положением федерального закона, отклоняет федеральный закон целиком.

Примечание

В п. 3 указанного выше постановления Конституционный Суд Российской Федерации установил, что отклонение федерального закона Президентом согласно комментируемой части означает принятое в течение четырнадцати дней по получении федерального закона решение об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Очевидно, что мотивировка отклонения необходима потому, что при повторном рассмотрении федерального закона палаты Федерального Собрания должны представлять себе, какие его положения вызвали возражения Президента и почему.

Важно подчеркнуть, что, как упомянуто в мотивировочной части постановления, решение Президента об отклонении федерального закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, значения вето не имеет и юридических последствий не порождает.

Далее в п. 3 постановления Конституционного Суда говорится, что не является отклонением федерального закона в смысле комментируемой части возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. По таким основаниям Президент как гарант Конституции в силу ч. 2 ст. 80 неоднократно возвращал в Федеральное Собрание федеральные законы без рассмотрения их по существу. В мотивировочной части постановления Конституционного Суда указано, что Президент имеет право на такое возвращение только в случае, если нарушение конституционных требований в какой-либо палате ставит под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие федерального закона. Такой федеральный закон не считается принятым в смысле ч. 1 комментируемой статьи.

Конституционный Суд в п. 4 указанного постановления истолковал также конституционное указание на то, что повторное рассмотрение палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом федерального закона должно проводиться в установленном Конституцией порядке. Это означает, что на рассмотрение такого федерального закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке для Совета Федерации в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. (ВКС, 1995, N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции. Совет Федерации в данном случае не вправе ограничиваться молчаливым одобрением федерального закона.

В отношении предусмотренного комментируемой частью 14-дневного срока так же, как и в предыдущих случаях, не установлено, в каких днях этот срок исчисляется - в календарных или в рабочих.

Если Государственная Дума внесет в федеральный закон какие-либо изменения, он считается принятым заново, и тогда в отношении прохождения его применяются без каких-либо оговорок положения ч. 3 ст. 104, ч. 2-5 ст. 105 и ст. 106 Конституции, а затем и комментируемая статья.

Второе предложение комментируемой части определяет условия, при которых вето Президента считается преодоленным, а сам он обязывается подписать федеральный закон в течение семи дней и обнародовать его. Это имеет место в том случае, если ни одна из палат при повторном рассмотрении не внесла в федеральный закон никаких изменений и одобрила его установленным в Конституции квалифицированным большинством голосов - 2/3 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд в п. 2 своего Постановления от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (ВКС, 1995, N 2-3) разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование и определение результатов раздельно по палатам, при том, что, согласно п. 1, общим числом членов каждой палаты считается конституционное число, т.е. 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы. Для преодоления вето Президента по федеральному закону требуются, следовательно, не менее 300 голосов в Думе и не менее 119 голосов в Совете Федерации.

Согласно положениям гл. 15 Регламента Думы, утвержденного ее постановлением от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), отклоненный Президентом федеральный закон направляется советом Думы на заключение ответственного комитета или специально созданной комиссии, которым на это дается десять дней (опять же неизвестно, каких дней). Комитет или комиссия в своем заключении предлагают Думе одно из трех решений:

- одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом (следует при этом иметь в виду, что Президент, отклоняя федеральный закон, вправе ограничиться концептуальными замечаниями и не предлагать новой его редакции);

- согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия данного федерального закона (разумеется, если Президент такое предложение выскажет);

- одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

По получении заключения совет Думы ставит федеральный закон на рассмотрение палаты в первоочередном порядке, и не позднее чем за три дня до проведения заседания Думы о его времени и месте сообщается Президенту и его полномочному представителю. Повторное рассмотрение Думой федерального закона начинается с выступления полномочного представителя Президента, затем излагается заключение комитета или комиссии. Вопрос о нецелесообразности принятия федерального закона может быть поставлен на голосование и считается решенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В Совет в этом случае федеральный закон не направляется, и производство по нему считается прекращенным. Если же палата решила провести обсуждение федерального закона и замечаний Президента, то слово предоставляется только представителям фракций и депутатских групп, а заключательное слово - полномочному представителю Президента.

По окончании обсуждения сначала ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в предложенной Президентом редакции. Оно принимается, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. Если же это предложение не принято, голосуется предложение одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции, т.е. предпринимается попытка преодолеть вето Президента. Если в Думе попытка успешна, федеральный закон в тот же день направляется Председателем Думы в Совет Федерации.

Если не принято ни одно из упомянутых решений, палата проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям отклоненного Президентом федерального закона, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом. Перед каждым голосованием выступают полномочный представитель Президента и представитель ответственного комитета или специальной комиссии. Решение принимается большинством от общего числа депутатов. В случае одобрения предложений Президента повторное рассмотрение федерального закона откладывается до следующего заседания палаты, а комитет или комиссия с привлечением правового управления аппарата Думы готовят текст федерального закона с включением одобренных Думой предложений Президента. Этот текст голосуется Думой и считается одобренным, если поддержан большинством от общего числа депутатов. В этом случае он в течение пяти дней передается Председателем Думы на рассмотрение Совета Федерации.

Важно отметить, что при повторном рассмотрении федерального закона, согласно Регламенту, обсуждаются только предложения Президента и не допускаются какие-либо иные поправки.

Регламент Совета Федерации (гл. 12) требует, чтобы вместе с текстом отклоненного Президентом и повторно рассмотренного Думой федерального закона Совету были представлены также постановление Думы о повторном рассмотрении федерального закона, стенограмма соответствующего заседания Думы, заключение комитета Думы на письмо Президента. Если Дума при повторном рассмотрении приняла федеральный закон в новой редакции, Совет рассматривает его как вновь принятый.

Соответствующий комитет (комитеты) Совета дает по указанным материалам повторное заключение, после чего Председатель Совета включает вопрос о повторном рассмотрении федерального закона в повестку дня заседания. Сроки для комитета и для включения в повестку дня заседания Совета Регламентом не предусмотрены.

При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Думой в ранее принятой редакции, Совет после обсуждения или без обсуждения голосует вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. Решение одобрить принимается конституционным квалифицированным большинством не менее 2/3 от общего числа членов Совета. Если такое большинство не получено, федеральный закон считается отклоненным палатой.

В практике палат Федерального Собрания бывают случаи неоднократного голосования по повторно рассматриваемому федеральному закону, если сразу требуемое квалифицированное большинство получить не удается. Конституционность такой практики вызывает сомнения, ибо, по существу, происходит выкручивание рук парламентариям.