Статья 117

Статья 117

1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.

О толковании части третьей статьи 117 Конституции см. постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 117

1. Изложенное в комментируемой части право Правительства Российской Федерации может осуществляться им в любое время. Никаких специальных оснований для этого не требуется.

Систематический анализ конституционных положений приводит к заключению, что решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель. Поскольку остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности по предложению его Председателя, назначение или отставка любого из них не означает и не влечет отставки Правительства. Даже если в отставку подадут все они, Председатель может предложить Президенту Российской Федерации новые кандидатуры на соответствующие должности, и Правительство будет продолжать считаться существующим. Напротив, если Председатель выбудет по какой бы то ни было причине, Правительство подлежит сформированию заново. Это положение содержится и в части четвертой ст. 11 действующего, хотя и устаревшего Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (ВВС, 1993, N 1, ст. 14).

Если Президент примет отставку Правительства, то тогда он должен определить и представить Государственной Думе нового его главу в соответствии со ст. 111 Конституции (см. комментарии к ней). Если же отклонит отставку, то возникнет ситуация, в которой надо разобраться. Трудно себе представить, чтобы не желающий оставаться на своей должности Председатель Правительства работал плодотворно. И вообще никого нельзя заставлять занимать должность против его воли.

Очевидно, что Правительство может подать в отставку по своей инициативе (скорее всего, по инициативе Председателя) в случае какого-то расхождения между ним и Президентом. Если Президент отставку принимает, то, следовательно, имеет намерение назначить нового Председателя, с которым, предположительно, расхождений не предвидится. Напротив, если отставка отклоняется, это может лишь значить, что Президент желает сохранить данного Председателя Правительства и найден какой-то компромисс, позволяющий Правительству под руководством Президента работать дальше. В противном случае отклонение отставки Правительства выглядело бы бессмысленным.

2. Комментируемая часть регулирует другую ситуацию, чем предыдущая, а именно устанавливает право Президента Российской Федерации по своему усмотрению в любое время отправить Правительство Российской Федерации в отставку. Здесь также не требуется никаких специальных оснований. И никакому обжалованию и оспариванию такое решение Президента не подлежит.

3. В комментируемой части регулируется институт, именуемый обычно парламентским вотумом недоверия правительству. Это одна из парламентарных черт той формы правления - смешанной республики, которая установлена действующей Конституцией. Правда, у нас в отличие от зарубежных государств с парламентарными и смешанными формами правления реализация последствий вотума недоверия усложнена.

а) Выражение недоверия Правительству Российской Федерации, о котором говорится в первом предложении комментируемой части, означает принципиальное несогласие Государственной Думы с правительственной политикой вообще или по какому-то весьма важному вопросу и невозможность дальнейшего ее взаимодействия с Правительством.

Регламент Государственной Думы, утвержденный ее Постановлением от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (c изменениями, внесенными Постановлениями Государственной Думы от 14 апреля 1995 г. N 706-I ГД и от 15 ноября 1995 г. N 1320-I ГД - ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160, СЗ РФ 1995 N 17, ст. 1507 и N 486, ст. 4628), урегулировал процедуру выражения недоверия Правительству в гл. 18 следующим образом.

Предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов, т.е. не менее 90 депутатов. Дума рассматривает внесенное предложение в недельный срок во внеочередном порядке. В связи с этим предложением Председатель Правительства или в его отсутствие один из его первых заместителей вправе выступить на заседании Думы с заявлением. В ходе обсуждения депутаты могут задавать вопросы Председателю и членам Правительства. Преимущественное право на выступление предоставляется представителям фракций и депутатских групп. Председатель Правительства или замещающий его заместитель получает слово последним. В течение обсуждения члены Правительства могут получать слово для справок продолжительностью не более трех минут. Предложение о прекращении обсуждения принимается большинством голосов депутатов, участвующих в голосовании.

б) Второе предложение комментируемой части посвящено принятию Государственной Думой решения по вопросу о недоверии Правительству. Голосование открытое и может быть поименным. Если за предложение о выражении недоверия Правительству подано менее 226 голосов, оно считается отклоненным.

в) Третье предложение комментируемой части обязывает Президента сделать выбор между двумя альтернативными решениями:

- согласиться с Думой и отправить Правительство в отставку;

- не согласиться с Думой и сохранить существующее Правительство.

Этот выбор Президент делает исключительно по собственному усмотрению. Разумеется, при этом он должен просчитать политические последствия того или иного решения, особенно с учетом положения, которое содержится в четвертом предложении комментируемой части.

г) Предусмотренный четвертым предложением комментируемой части трехмесячный срок начинает течь со дня, следующего за днем, когда Государственная Дума проголосовала за недоверие Правительству. Если повторное выражение Думой недоверия Правительству будет иметь место в рамках этого срока (оно может состояться и на следующий день после первого вотума недоверия), наступают последствия, предусмотренные данной нормой: Президент принимает одно из следующих решений:

- отправляет Правительство в отставку;

- распускает Думу. Хотя о новых выборах в данной норме не сказано, они должны быть назначены в соответствии с ч. 2 ст. 109 Конституции.

4. В комментируемой части урегулирован похожий, но все же иной институт, чем в ч. 3. Если там речь шла о вотуме недоверия по инициативе самой Думы, то здесь речь идет об отказе в доверии в ответ на требование Правительства выразить его. Этот институт представляет собой инструмент Правительства для давления на Думу в случаях, когда Правительство добивается, чтобы Дума приняла определенный федеральный закон или иное государственное решение.

а) Первое предложение уполномочивает Председателя Правительства на постановку перед Думой вопроса о доверии Правительству. Конечно, Председатель Правительства может поставить этот вопрос из чистого любопытства, но это было бы несерьезно. На практике вопрос о доверии ставится в тех случаях, когда выраженный или молчаливый отказ палаты принять закон или иное решение препятствует Правительству проводить ту политику, которую оно считает необходимой. Если вопрос о доверии увязан с находящимся на рассмотрении в палате конкретным проектом, то принятие проекта означает выражение доверия, и, наоборот, отклонение проекта означает отказ в доверии со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Регламент Думы требует, чтобы представление Правительства с вопросом о доверии было мотивированным. Оно немедленно распространяется среди депутатов. Совет Думы выносит этот вопрос на ее рассмотрение во внеочередном порядке. При этом он может определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии. Это последнее положение Регламента наводит на мысль, что разработчики поправок к Регламенту от 15 ноября 1995 г. не были знакомы с функционированием данного института в зарубежных демократических странах.

б) Отказ в доверии Правительству, о котором говорится во втором предложении комментируемой части, имеет место в случае, если при голосовании по вопросу Правительства о доверии за доверие не получено большинства голосов от общего числа депутатов, т.е. хотя бы 226 голосов. То же самое имеет место, как упомянуто выше, если такое большинство голосов не было подано за проект, с которым Правительство связало вопрос о доверии. Такова мировая практика, и такая идея закладывалась в конституционный текст. Она содержалась и в первоначальной редакции части второй ст. 146 Регламента Думы, согласно которой непринятие установленным абсолютным большинством голосов решения о доверии Правительству означает, что Дума отказывает в доверии Правительству.

Постановление же Государственной Думы о внесении в ее Регламент изменений и дополнений от 15 ноября 1995 г. установило, что, если решение о доверии не принято, на голосование должен быть поставлен вопрос об отказе в доверии Правительству, а если не принято ни то, ни другое решение, рассмотрение вопроса по решению Думы откладывается (очевидно, что на неопределенное время). Нетрудно понять, что авторы поправок к Регламенту стремились таким образом и сохранить за Думой возможность не выражать доверия Правительству, а следовательно, не принимать проекты, с которыми оно может связать вопрос о доверии, и вместе с тем избежать последствий фактического отказа в доверии, т.е. возможного роспуска палаты.

На самом деле 7-дневный срок, предусмотренный комментируемой частью, должен отсчитываться со дня, следующего за днем, когда при голосовании в Думе вопроса о доверии Правительству (или о принятии проекта, с которым Правительство связало вопрос о доверии) в пользу доверия (или проекта) не было получено хотя бы 226 голосов. По истечении этих семи дней Президент обязан принять одно из следующих решений:

- отправить в отставку Правительство;

- распустить Думу и назначить новые выборы.

В принципе вопрос о доверии Правительство может поставить и в связи с проектом, для принятия которого требуется квалифицированное большинство голосов в Думе, например в связи с проектом федерального конституционного закона. В этом случае отказ в доверии будет иметь место со всеми последствиями, если за проект будет подано менее 300 голосов депутатов.

5. Комментируемая часть имеет задачей не допустить ситуации, когда исполнительная власть хотя бы на какой-то период времени оставалась без руководства со стороны Правительства Российской Федерации. Здесь, правда, следует иметь в виду, что Правительство в случае отставки или сложения полномочий продолжает действовать до сформирования нового Правительства по поручению Президента Российской Федерации. В случае сложения полномочий поручение должно исходить уже от новоизбранного Президента, который вообще-то может и не воспользоваться услугами прежнего Правительства, сразу назначить новое, получив согласие Думы на кандидатуру Председателя Правительства или даже назначив на конституционный срок до двух-трех недель (см. ч. 2 и 3 ст. 111) временно исполняющего обязанности Председателя. Точно так же Президент может действовать и в случае отставки Правительства по любой причине.

Остается неясным вопрос, с какого момента Правительство считается сформированным. В некоторых зарубежных странах это момент, когда Правительство принесло присягу. У нас присяга Правительства пока что не предусмотрена и никакой другой момент ни конституционно, ни законодательно не определен. Здесь, следовательно, возможны разные варианты - назначение последнего федерального министра, назначение большинства федеральных министров и т.д.