Статья 125

Статья 125

см. также Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"

1. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.

2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

3. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

4. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

5. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.

6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

7. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Комментарий к статье 125

1. Статьи Конституции об институтах власти обычно начинаются с определения, характеризующего в краткой форме юридическую природу, функциональную направленность и место в системе власти соответствующего органа (см. ст. 80, 94, 110, 126, 127). Комментируемая статья не содержит определения Конституционного Суда в отличие от названных статей, а также от прежней конституционной регламентации его статуса. Часть 1 ст. 125 устанавливает лишь количественный состав Конституционного Суда. Такая пробельность имеет свое объяснение.

Россия, проводя демократические преобразования, стала первой на территории бывшего СССР, учредившей в декабре 1990 г. специализированный орган судебного конституционного контроля, внеся изменения в ст. 119 Конституции РСФСР (ВВС, 1990, N 29, ст. 395). 12 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" (ВВС, 1991, N 30, ст. 1017).

Деятельность Конституционного Суда в 1992-1993 гг. внесла существенный вклад в становление конституционного правосудия в России, однако получила неоднозначную оценку в обществе. В условиях острой конфронтации между законодательной и исполнительной властями Конституционный Суд оказался вовлеченным в водоворот политических страстей, что в итоге привело к приостановлению его деятельности в октябре 1993 г.

При подготовке проекта новой Конституции активно обсуждались иные организационно-правовые формы осуществления конституционного правосудия: создание конституционной коллегии в составе Верховного Суда; возложение конституционно-контрольной функции на Верховный Суд в целом (американская модель); образование Высшего судебного присутствия как своеобразной надстройки над Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами (что еще не встречалось в мировой практике). Некоторые из предложений, ведущие к принижению роли Конституционного Суда и передаче его функций другим структурам, объяснялись реакцией на политические обстоятельства предшествующего периода.

Конституция России 1993 г. сохранила Конституционный Суд как самостоятельный институт власти, хотя и с измененной компетенцией. Однако составители проекта Конституции к моменту вынесения его на всенародное голосование не сумели прийти к единству в характеристике статуса Конституционного Суда, выраженному в четком определении. Этот пробел в Конституции восполнил Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", который на основе Конституции и в соответствии с ее ст. 128 установил полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447).

Статья 165 прежней Конституции (в редакции от 21 апреля 1992 г.) характеризовала Конституционный Суд чрезвычайно широко - как высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Статья 1 Закона от 21 июля 1994 г. дает более четкое определение Конституционного Суда - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В этом определении отражены основные черты Конституционного Суда: правовой статус - судебный орган, функция - осуществление конституционного контроля, главные принципы деятельности - самостоятельное и независимое осуществление судебной власти, процессуальная форма деятельности - конституционное судопроизводство.

В конституционном контроле в пределах своей компетенции участвуют и другие органы - Президент (ст. 85, 115 Конституции), Правительство, законодательные и исполнительные органы субъектов федерации, обычные суды, прокуратура. Однако судебный конституционный контроль - особая и самостоятельная сфера деятельности, осуществляемая специально на то уполномоченным органом - Конституционным Судом (в странах англосаксонской системы общего права это функция судов общей юрисдикции). Такой контроль выражается в проверке и оценке посредством специальной процедуры (конституционного судопроизводства) соответствия Конституции законов, других нормативных актов, которые в случае признания их неконституционными утрачивают силу. Конституционный Суд действует в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод личности, обеспечения непосредственного действия Конституции, ее правовой охраны (ст. 3 Закона от 21 июля 1994 г.).

Являясь особым органом судебной власти, Конституционный Суд, учитывая возлагаемые на него функции и полномочия по обеспечению верховенства и прямого действия Конституции, баланса властей, выступает одновременно и как высший конституционный орган одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной властей. В этом выражается его двуединая правовая природа.

Новый Закон о Конституционном Суде по сравнению с предшествующим и прежней Конституцией не сохранил термин "высший" при определении Конституционного Суда. Он, действительно, не является высшим органом в том понимании, что не возглавляет систему судебных органов, в том числе конституционные (уставные) суды субъектов федерации, не является для судебной системы надзорной, кассационной или апелляционной инстанцией.

Вместе с тем Конституционный Суд - высший орган в том смысле, что занимает высшее положение в механизме конституционного контроля в государстве, не поднадзорен никаким инстанциям, его решения носят обязательный характер, в том числе для всех других высших государственных структур, связан при осуществлении судопроизводства только федеральной Конституцией как вершиной правовой системы и Законом о Конституционном Суде. В силу такого особого статуса Конституционного Суда из всех высших судебных органов только его компетенция, наряду с компетенцией Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, определена непосредственно и развернуто в Конституции.

Действующая Конституция по сравнению с предыдущей увеличила численный состав Конституционного Суда с 15 (фактически были избраны и работали 13) до 19 судей. Это обусловлено как усложнением задач, стоящих перед Конституционным Судом в современный период, так и стремлением обеспечить посредством назначения новых судей (прежние сохранили свои полномочия) баланс в составе Суда представителей различных профессиональных и жизненных ориентаций и убеждений.

Закон о Конституционном Суде предъявляет высокие требования к кандидатам на должность конституционного судьи. Им может быть только гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения не менее сорока лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.

Конституция определяет порядок назначения судей Конституционного Суда (п. "е" ст. 83, п. "ж" ч. 1 ст. 102, ч. 1 ст. 128), который конкретизирован в ст. 9 Закона о Конституционном Суде. Конституционные судьи назначаются Советом Федерации в индивидуальном порядке тайным голосованием по представлению Президента Российской Федерации. Предложения о кандидатах в конституционные судьи могут вноситься Президенту различными органами, организациями и учреждениями, указанными в ч. 1 ст. 9 Закона.

В отличие от других высших государственных структур, например Федерального Собрания, Президента, полномочия Конституционного Суда как органа не ограничены каким-либо сроком, что обеспечивает его большую самостоятельность, независимость во взаимоотношениях с законодательной и исполнительной ветвями власти. Этим же целям служит принцип несменяемости конституционных судей в течение срока, на который они назначены. Срок полномочий судьи Конституционного Суда - 12 лет, предельный возраст для пребывания в этой должности - 70 лет, повторное назначение не допускается. Для судей, избранных в октябре 1991 г., в силу заключительных положений Конституции сохраняется единственное ограничение срока полномочий, установленное ранее, - достижение возраста 65 лет. В течение указанных сроков полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным Законом о Конституционном Суде (ст. 12, 14, 17, 18 Закона).

Целям обеспечения независимости и беспристрастности, деполитизации Конституционного Суда и его судей служат положения названного Закона о занятиях и действиях, несовместимых с должностью конституционного судьи. Статья 11 Закона устанавливает запреты занимать какие-либо иные государственные или общественные должности, заниматься любой иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой (преподавательской, научной и др.); оказывать кому бы то ни было покровительство в правовой сфере; заниматься политикой; высказываться по предмету рассмотрения в Конституционном Суде до принятия по нему решения.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. внес принципиальные изменения в структуру и организацию деятельности Конституционного Суда, направленные на повышение ее эффективности и оперативности. Прежде Конституционный Суд действовал в едином составе судей. Новый Закон предусмотрел образование двух палат, что открыло возможность осуществлять конституционное судопроизводство тремя коллегиями - в форме пленарных заседаний и заседаний палат. При этом каждая палата выступает как Конституционный Суд - решения, принятые как в пленарных заседаниях, так и в заседаниях палат, юридически равнозначны: они являются решениями Конституционного Суда.

Палаты равноправны. Этому принципу в наибольшей степени соответствовало бы их образование с равным числом судей. Однако идея образования палат возникла уже после того, как общее число судей Конституционного Суда было определено в Конституции. Поэтому в палаты входят соответственно 10 и 9 судей.

Важной гарантией независимости Конституционного Суда, равенства прав судей являются положения Закона об избрании самими судьями из своего состава тайным голосованием Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда.

Осуществление конституционного судопроизводства посредством пленарных заседаний и заседаний палат потребовало разграничить компетенцию Конституционного Суда между ними. Закон установил, что в пленарном заседании может быть рассмотрен любой вопрос, входящий в компетенцию Конституционного Суда (ч. 1 ст. 21). Вместе с тем имеются вопросы, подлежащие рассмотрению исключительно в пленарных заседаниях. Одни из них носят юрисдикционный характер, другие являются организационными. Они определены как в ч. 2 и 3 ст. 21, так и в других статьях Закона о Конституционном Суде - ст. 15, ч. 4 ст. 17, пп. 1 и 7 ч. 1, ч. 5 ст. 18, пп. 3 и 4 ч. 1 ст. 24, 26, 42, 47, ч. 3 ст. 111. На палаты возложено разрешение дел, отнесенных к ведению Конституционного Суда и не подлежащих рассмотрению согласно Закону о нем исключительно в пленарных заседаниях (ст. 22). Перечень этих дел весьма обширен. Практика показывает, что основной объем работы Конституционного Суда приходится на палаты.

В последующих частях ст. 125 Конституции подробно регламентируются полномочия Конституционного Суда, ряд иных полномочий установлен в ст. 100, 104 Конституции (о посланиях Федеральному Собранию, праве законодательной инициативы).

2. Часть 2 ст. 125 определяет группу полномочий Конституционного Суда по разрешению дел о соответствии федеральной Конституции нормативных актов государственных органов и договоров между ними, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. При этом в комментируемой части речь идет об абстрактном нормоконтроле, т.е. вне связи с конкретными делами.

Юрисдикция Конституционного Суда в этой, как и в других, сфере определяется через закрепление не только перечня подлежащих проверке актов, но и круга правомочных субъектов обращения в Конституционный Суд. Часть 2 ст. 125 и начинается с перечня таких субъектов.

Если прежде правом обращения в Конституционный Суд обладали общественные организации, любой депутат Верховного Совета (что приводило к переносу политических дебатов депутатов из стен парламента в Конституционный Суд), Генеральный прокурор, то действующая Конституция предоставляет такое право более узкому кругу органов и лиц. Это Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации (36 членов) или депутатов Государственной Думы (90 депутатов), Правительство, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации. Вместе с тем вряд ли оправдано исключение из этого перечня Генерального прокурора. Сам Конституционный Суд не вправе рассматривать дела по собственной инициативе.

Пункт "а" комментируемой части к актам федерального уровня, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд, относит прежде всего федеральные законы. Здесь, как и в ч. 2 ст. 4, п. "а" ст. 71, ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90 и ряде других статей Конституции, термин "федеральный закон" использован как родовое понятие, то есть включающее и федеральные конституционные, и обычные федеральные законы.

К юрисдикции Конституционного Суда следует отнести и проверку конституционности другой категории законов - о конституционных поправках (см. о них комментарий к ст. 136). Это обусловлено установлениями ст. 16 Конституции, что никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя, закрепленным в гл. 1, и требованием ст. 135 о том, что положения гл. 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Принимая во внимание особый порядок вступления в силу поправок к гл. 3-8 Конституции, установленный ст. 136, необходимо предусмотреть, что Конституционный Суд разрешает дела о конституционности законов о конституционных поправках после их принятия, но до передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов федерации.

Конституционный Суд правомочен по запросам указанных выше органов и лиц разрешать также дела о конституционности любых нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации независимо от их формы и наименования. Иные акты этих органов, норм права не устанавливающие, Конституционный Суд проверять не правомочен. Поэтому он вынужден отказывать в принятии к рассмотрению запросов, касающихся ненормативных актов. Такие запросы неоднократно поступали, например, от Государственной Думы.

Примечание

Так, в определении от 9 июня 1995 г. Конституционный Суд указал, что оспариваемые Государственной Думой положения Указа Президента Российской Федерации от 25 января 1995 г. "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края" имеют оперативно-распорядительный характер, содержат ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам и касающиеся развития и деятельности конкретного объекта, следовательно, не являются нормативными. Впоследствии они были оспорены в Верховном Суде.

В 1995 и 1996 гг. Государственная Дума оспаривала конституционность ряда постановлений Совета Федерации, которыми были отклонены законы, принятые Государственной Думой.

Конституционный Суд отмечал, что эти постановления, как и любое другое правоприменительное решение, являются актами однократного действия, которое исчерпывается отклонением соответствующего закона, и распространяются только на данный конкретный случай, следовательно, они не подпадают под юрисдикцию Конституционного Суда.

Пункт "б" ч. 2 ст. 125 определяет перечень актов субъектов федерации, подлежащих проверке. Это прежде всего конституции республик и уставы других субъектов федерации. Относительно законов и иных нормативных актов субъектов федерации, также включенных в сферу юрисдикции Конституционного Суда, установлены определенные ограничения. Конституционный Суд вправе проверять только те из них, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти (по этим вопросам субъекты федерации вообще не вправе принимать какие-либо акты) и совместному ведению с органами государственной власти субъектов федерации, но не к исключительному ведению последних.

Еще одно ограничение вытекает из самого понятия "нормативный акт субъекта федерации". Под ним подразумевается нормативный акт, принимаемый органом законодательной или исполнительной власти субъекта федерации, т.е. законодательными собраниями, думами, президентами республик, правительствами, администрацией субъектов федерации. Иные нормативные акты, например акты республиканского министерства, органа местного самоуправления, как и ненормативные, не относятся к сфере юрисдикции Конституционного Суда. Они могут быть обжалованы в общие или арбитражные суды, орган конституционного контроля субъекта федерации.

В п. "в" ч. 2 ст. 125 указаны договоры, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд. При этом имеются в виду государственно-правовые, внутрифедеральные договоры, заключаемые между органами законодательной (или исполнительной) власти федерации и ее субъектов или двух и более субъектов федерации. Это договоры в сфере конституционно-правовых отношений, в публично-правовой сфере, например о разграничении предметов ведения и полномочий. В то же время под юрисдикцию Конституционного Суда не подпадают договоры имущественно-правового характера, в сфере экономической деятельности (см., например, ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса).

По всем перечисленным в пп. "а", "б", "в" ч. 2 ст. 125 актам Конституционный Суд осуществляет последующий конституционный контроль, т.е. контроль вступивших в силу актов. В п. "г" ч. 2 ст. 125 предусмотрено полномочие осуществлять предварительный конституционный контроль. Он связан с разрешением дел о конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Правда, это положение п. "г" ч. 2 ст. 125 не совсем точное. Правильнее было бы записать "не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров", так как до вступления в силу для нашего государства они еще не являются международными договорами Российской Федерации.

Все такие договоры с иностранными государствами (государством) или международной организацией независимо от того, заключаются ли они от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), или Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), либо федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера), подпадают под юрисдикцию Конституционного Суда.

Статья 89 Закона о Конституционном Суде в связи с этим уточняет - предметом оспаривания могут быть те международные договоры Российской Федерации, которые согласно Конституции и федеральному закону подлежат ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти. Категории международных договоров, подлежащих ратификации или утверждению, определены в ст. 15 и 20 Федерального закона от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757). Но независимо от их законодательного перечня любой международный договор, представленный на ратификацию или утверждение, может быть оспорен в Конституционном Суде. Это относится как к международному договору в целом, так, исходя из ст. 91 Закона о Конституционном Суде, и к отдельным положениям договора.

Особая важность данного полномочия обусловлена тем, что Конституция России 1993 г. в ч. 4 ст. 15 впервые признала общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью нашей правовой системы, а также примат названных договоров (ратифицированных и вступивших в силу для России) над законами страны.

В Конституционный Суд иногда приходят обращения, касающиеся проверки конституционности вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (например, связанных с образованием СНГ). Однако Конституционный Суд не правомочен рассматривать такого рода дела. Вопросы относительно недействительности действующих международных договоров решаются в соответствии с нормами международного права (см., например, ст. 46, 65, 66 и др. Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. - ВВС СССР, 1986, N 37, ст. 772).

Что касается федеральных законов о ратификации международных договоров, а также актов Президента и Правительства об утверждении, принятии международных договоров, то по смыслу Конституции и ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров, обязательной для России как правопреемника СССР, Конституционный Суд правомочен проверять конституционность названных актов в случае явного нарушения ими положений Конституции о компетенции федеральных органов государственной власти заключать международные договоры.

3. Часть 3 комментируемой статьи возлагает на Конституционный Суд полномочие разрешать споры о компетенции. Такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера; с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения.

Рассматриваемое полномочие распространяется прежде всего на споры о компетенции между федеральными органами государственной власти (п. "а" ч. 3 ст. 125). К этим органам, исходя из ст. 11 Конституции, относятся Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, федеральные суды. На федеральном уровне действуют и другие государственные структуры - федеральные органы исполнительной власти (министерства, госкомитеты и ведомства), Счетная палата, Центральный банк.

Однако, как следует из п. 1 ч. 1 ст. 93 Закона о Конституционном Суде, оспариваемая компетенция должна быть определена Конституцией. Компетенция указанных иных федеральных государственных структур Конституцией прямо не устанавливается. Поэтому споры о компетенции с их участием Конституционный Суд рассматривать не правомочен, если только компетенцию какого-либо из этих органов нельзя вывести из конституционных норм о полномочиях Российской Федерации по вопросам ее ведения или по предметам совместного ведения с субъектами федерации.

С другой стороны, федеральным представительным и законодательным органом является Федеральное Собрание в целом, а не каждая его палата в отдельности. Тем не менее и та, и другая палата обладают собственной конституционной компетенцией. Поэтому не исключается возможность рассмотрения Конституционным Судом спора о компетенции между Советом Федерации и Государственной Думой.

Участниками спора о компетенции могут быть и высшие судебные органы, когда, например, орган законодательной или исполнительной власти вторгся в их компетенцию, присвоил полномочия судебной власти изданием акта или совершением действия правового характера. Однако согласно п. 2 ч. 1 ст. 93 Закона о Конституционном Суде он не правомочен рассматривать спор о подведомственности дела судам или о подсудности, т.е. спор между судебными органами. Такие вопросы должен решать федеральный законодатель.

Пункт "б" комментируемой части возлагает на Конституционный Суд разрешение споров о компетенции по вертикали - между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Под первыми в принципе понимаются те же федеральные органы государственной власти с указанными выше ограничениями, под вторыми - аналогичные органы субъектов федерации. Последние не могли быть конкретно определены в федеральной Конституции, учитывая особенности системы и компетенции органов государственной власти в каждом из субъектов федерации. При выявлении конституционной компетенции этих органов необходимо, исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, опираться на анализ положений федеральной Конституции о вопросах ведения федерации, совместного ведения федерации и ее субъектов, исключительного ведения субъектов федерации (ст. 71-73, 76 и др.), а также федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции.

В п. "в" ч. 3 ст. 125 говорится о спорах о компетенции между высшими государственными органами субъектов федерации (что равнозначно понятию "органы государственной власти субъектов федерации"). При этом имеются в виду споры между высшими государственными структурами различных субъектов федерации. Разрешение споров о компетенции между органами одного и того же субъекта федерации к ведению Конституционного Суда не отнесено, что не исключает возможности делегирования ему этого полномочия на основе договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами федерации и соответствующего субъекта федерации. Такой вывод опирается на положения п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде.

Обращение в Конституционный Суд о разрешении спора о компетенции называется ходатайством (в отличие от запросов по ч. 2 ст. 125). С ним вправе обращаться любой из участвующих в споре органов, указанных в ч. 3 ст. 125, а Президент также в случае, предусмотренном ч. 1 ст. 85 Конституции. При этом необходимо соблюсти условия допустимости ходатайства, определенные в ст. 93 Закона о Конституционном Суде, в частности обязательное использование досудебных согласительных процедур.

Конституционный Суд рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленных Конституцией разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов федерации, установленного федеральной Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Вместе с тем ч. 2 ст. 94 Закона о Конституционном Суде делает существенную оговорку: если предметом спора о компетенции является нормативный акт, то проверка его конституционности по другим параметрам - по содержанию норм, форме акта, порядку его подписания, принятия, опубликования и введения в действие - возможна только на основании отдельного запроса и в другой процедуре, установленной для рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. Правда, как следует из ст. 86 Закона о Конституционном Суде, при использовании и этой процедуры возможна проверка конституционности нормативного акта с точки зрения разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий.

Примечание

На практике порой трудно разграничить обе названные процедуры. Так, при рассмотрении 10 сентября 1993 г. дела о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 г. "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" Конституционный Суд отмечал, что это дело является прежде всего спором о компетенции, возникшим между органами государственной власти Иркутской области и Красноярского края, с одной стороны, и федеральными органами исполнительной власти - с другой, в связи с изданием названного указа. Спор касался разграничения государственной собственности на территории субъектов федерации, что относится к предметам совместного ведения с федерацией и требует обязательного использования согласительных процедур и выработки сторонами взаимоприемлемых решений (ВКС, 1994, N 4-5, с. 6471). Стороны в досудебный период такой возможностью не воспользовались. В принципе от заявителя зависит, в какой процедуре он предпочитает рассмотрение его обращения, учитывая, однако, требование ч. 2 ст. 94 Закона о Конституционном Суде.

4. В части 4 ст. 125 закреплено новое полномочие Конституционного Суда, имеющее важное значение для защиты конституционных прав и свобод личности. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он правомочен проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Последние слова ч. 4 ст. 125 следует понимать не как необходимость принятия специального федерального закона для реализации данного полномочия. Таким законом является Закон о Конституционном Суде. Некоторые действия в этой сфере регулируются (должны регулироваться) процессуальным законодательством (ГПК, УПК, АПК). Цель упомянутого положения - подчеркнуть федеральный уровень регламентации в этой сфере.

Для размежевания компетенции Конституционного Суда с другими судами Конституция не сохранила его прежнее полномочие проверять по индивидуальным жалобам конституционность правоприменительной практики. В то же время граждане впервые получили право вступить в спор с государством в лице законодателя. Исходя из положений ст. 46, ч. 3 ст. 62 Конституции, под гражданином в ч. 4 ст. 125 понимаются не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства.

Конкретизируя положения ч. 4 ст. 125 Конституции, ст. 96 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что правом на обращение с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Под объединением граждан в данном случае Закон подразумевает те, чьи коллективные права или связанные с членством в них права отдельных лиц нарушаются применяемым законом. Что касается упоминаемых в ст. 96 Закона "иных органов и лиц", то пока законодательством к ним отнесен Генеральный прокурор, планируется предоставить право конституционной жалобы и Уполномоченному по правам человека.

По конституционным жалобам Конституционный Суд правомочен проверять конституционность не любого закона, а только затрагивающего конституционные права и свободы. Под законом при этом подразумеваются федеральные конституционные, обычные федеральные законы, законы субъектов федерации, а также, в случае их применения в конкретном деле, конституции республик, уставы субъектов федерации.

Другое обязательное условие принятия жалобы гражданина к рассмотрению - оспариваемый закон должен быть уже применен или подлежит применению в касающемся непосредственно заявителя конкретном деле, рассмотрение которого в связи с правовым спором завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Применение закона должно быть подтверждено копией официального документа. Таким образом, в отличие от ч. 2 ст. 125, в ч. 4 речь идет о конкретном нормоконтроле.

Защита основных прав и свобод человека и гражданина стала одним из главных направлений в деятельности Конституционного Суда после ее возобновления в 1995 г. Предметом рассмотрения по конституционным жалобам уже были нормы Жилищного кодекса, КЗоТ, ГК, УК и УПК РСФСР, законов "О реабилитации жертв политических репрессий", "О государственной тайне", "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов) ", "О милиции" и др. В большинстве случаев Конституционный Суд признал неконституционными полностью или частично оспоренные положения законов (кодексов), защитив конституционный принцип равенства граждан перед законом и судом, право на судебную защиту, права потерпевших от злоупотреблений властью, трудовые, жилищные права, право на свободу передвижения и выбор места жительства и др.

В то же время Конституционный Суд вынужден нередко отказывать в рассмотрении поступивших жалоб в связи с их неподведомственностью ему или несоответствием требованиям закона. Это касается, например, жалоб, в которых оспариваются указы Президента, постановления Правительства, определения судебных органов.

Согласно ч. 4 ст. 125 по жалобам граждан Конституционный Суд правомочен проверять конституционность только законов. Из сопоставления ст. 46, ч. 2 ст. 120 и ч. 4 ст. 125 Конституции следует, что подзаконные акты граждане вправе обжаловать в обычные суды. Однако ст. 116 ГПК (в редакции от 30 ноября 1995 г.), определяя подсудность, относит к юрисдикции Верховного Суда рассмотрение по первой инстанции дел об оспаривании только ненормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, а также нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Аналогично решен вопрос и в новейшем арбитражном законодательстве.

Отсюда следует, что гражданин в настоящее время не может оспорить нормативный акт Президента, палаты Федерального Собрания или Правительства, считая ущемленным таким актом свое право или свободу, ни в Конституционный Суд, ни в суд общей юрисдикции или арбитражный. Такую пробельность в законодательной конкретизации конституционного права на судебную защиту необходимо устранить. Конституционный Суд неоднократно подчеркивал в своих решениях, что право на судебную защиту отнесено Конституцией к таким правам и свободам, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах.

Другой типичной причиной вынужденного отказа в принятии к рассмотрению конституционных жалоб является то, что они часто не связаны с конкретным делом вопреки требованиям ч. 4 ст. 125 Конституции, конкретизированным в ст. 96 и 97 Закона о Конституционном Суде. В таких жалобах не ставится вопрос о защите субъективных прав заявителя, и они фактически являются запросами о проверке конституционности закона вне связи с конкретным делом, на что уполномочены лишь органы и лица, указанные в ч. 2 ст. 125 Конституции. К ним граждане не отнесены. Не входит в компетенцию Конституционного Суда и проверка конституционности правоприменительной практики судов, а также законности и обоснованности судебных решений по конкретным уголовным, гражданским и другим делам.

Сильный импульс развитию взаимодействия Конституционного и иных судов придает норма ч. 4 ст. 125 о проверке Конституционным Судом по запросам судов конституционности закона, связанного с рассмотрением конкретного дела на любой стадии судопроизводства в первой, кассационной или надзорной инстанции. Предметом запроса суда может быть любой закон, а не только затрагивающий конституционные права и свободы (как при конституционной жалобе).

Исходя из требований ст. 103 Закона о Конституционном Суде, суд общей юрисдикции или арбитражный, направляя запрос, до принятия решения Конституционного Суда приостанавливает производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения. Чтобы при этом не были ущемлены права подсудимых, содержащихся под стражей, из-за возможной задержки с принятием решения Конституционного Суда, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (БВС, 1996, N 1, с. 4) рекомендовал судам в каждом таком случае обсуждать вопрос об изменении подсудимому меры пресечения.

Вместе с тем спорно положение этого постановления Пленума Верховного Суда о том, что суды направляют запрос в Конституционный Суд лишь в случае неопределенности в вопросе о конституционности закона. Если неопределенность в данном случае означает сомнение суда в конституционности закона, то оно - недостаточное основание для запроса. Согласно ст. 101 Закона о Конституционном Суде суд должен прийти к выводу о несоответствии Конституции закона, примененного или подлежащего, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле и, как требует п. 8 ч. 2 ст. 37 этого Закона, привести в запросе правовое обоснование своей позиции.

Норму ст. 101 Закона о Конституционном Суде можно истолковать по-разному: и как обязанность суда обращаться с запросом в таких случаях, и как право. По смыслу упомянутого постановления Пленума Верховного Суда, если суд придет к выводу (убеждению) о неконституционности закона, он, разрешая дело, должен применять непосредственно Конституцию, не обращаясь с запросом в Конституционный Суд.

Ориентация судов на непосредственное применение Конституции абсолютно правильная, однако она не должна исключать права судов и в приведенных ситуациях обращаться с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности закона. При этом Закону о Конституционном Суде (ст. 101-103) не противоречит направление судом запроса и после вынесения им решения по делу.

5. В части 5 комментируемой статьи закреплено очень важное новое полномочие Конституционного Суда - толкование Конституции Российской Федерации.

В принципе Конституционный Суд и раньше, оценивая конституционность того или иного акта, при выработке своих решений толковал Конституцию. Без этого невозможно принять решение, без этого нет и самого конституционного контроля. Но толкование Конституции при сопоставлении с ней проверяемого акта в таком аспекте является действием, подчиненным задаче обосновать решение в его мотивировочной части. Это казуальное толкование.

Новое полномочие Конституционного Суда имеет самостоятельное значение и выражается в специальном, обладающем официальным и общеобязательным характером разъяснении положений федеральной Конституции для обеспечения ее адекватного понимания и правильного применения. Потребность в разъяснении положений Конституции обусловливается возникновением неодинакового понимания конституционной нормы из-за ее недостаточной определенности и полноты, внутренней противоречивости, неточности используемой в ней терминологии и т.п., что может привести и порой приводит к неадекватности реализации этой нормы в процессе правотворчества или правоприменения.

Круг органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции (Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, органы законодательной власти субъектов федерации), более узок, чем обладающих правом запроса о проверке конституционности нормативных актов. Это обусловлено особой значимостью толкования Конституции для всех субъектов права. По тем же причинам толкование дается только в пленарных заседаниях Конституционного Суда, а решение о толковании, в отличие от иных, принимается большинством не менее 2/3 от общего числа судей.

Толкование Конституции, данное Конституционным Судом, является обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 106 Закона о Конституционном Суде).

Толкование Конституции наряду с рассмотрением конституционных жалоб становится главным направлением в деятельности Конституционного Суда. Уже дано толкование конституционных норм, касающихся процедуры принятия федеральных законов (ч. 4 ст. 105, 106, 107); формы правового акта о конституционных поправках (ст. 136); понятий "общее число депутатов Государственной Думы" и "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы", что важно для определения результатов голосования при принятии законов и других решений (ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 2 ст. 135 и др.); правовой процедуры включения нового наименования субъекта федерации в ст. 65 Конституции (ч. 2 ст. 137) и др.

Конституция и Закон о Конституционном Суде прямо не устанавливают конкретные критерии допустимости запросов о толковании, в отличие от других обращений (ст. 85, 89, 93, 97, 102, 108 Закона). Однако практика Конституционного Суда выработала ряд таких критериев, что нашло отражение в определениях об отказе в принятии к рассмотрению некоторых запросов о толковании.

По смыслу Конституции и Закона о Конституционном Суде запрос о толковании должен выражать не просто познавательный интерес заявителя, а обнаружившуюся неопределенность в понимании положений Конституции при их применении на практике, при реализации субъектом своих полномочий. Иногда запросы о толковании, по сути, требуют от Конституционного Суда конкретизации конституционных положений путем создания новых норм права, что входит в компетенцию законодателя, или признания нормы Конституции недействующей, что противоречит самой юридической природе толкования, или проверки конституционности какого-либо закона, что должно осуществляться не в процедуре толкования, а в иной процедуре.

Каждое конституционное положение имеет самостоятельное значение. Поэтому недопустимо, когда в запросе требуют дать в одном решении Конституционного Суда толкование сразу многих положений Конституции (в одном из запросов - двадцати). Запрос об одновременном толковании нескольких конституционных положений правомерен только в том случае, если они неразрывно связаны между собой и имеют единый предмет.

6. Особая роль Конституционного Суда в системе власти обусловила тот факт, что на конституционном уровне закреплено положение о юридической силе, правовых последствиях его решений (ч. 6 ст. 125).

Закон о Конституционном Суде (ст. 71) выделяет следующие виды решений: итоговое решение, именуемое постановлением (принимается по вопросам, перечисленным в ч. 2, 3, 4 и 5 ст. 125 Конституции) или заключением (по вопросу, указанному в ч. 7 ст. 125); определение (все иные решения, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, например об отказе в принятии обращения к рассмотрению, о прекращении производства по делу); решения по вопросам организации деятельности.

По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд может признать нормативный акт или договор либо отдельные их положения соответствующими или не соответствующими Конституции, а по спорам о компетенции - подтвердить или, наоборот, отрицать полномочие соответствующего органа издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, т.е. не могут применяться. Не соответствующие Конституции не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры не подлежат введению в действие и применению. Решения судов или иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, то применяется непосредственно Конституция.

Как установлено ст. 79 Закона о Конституционном Суде, решения Конституционного Суда окончательны, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после их провозглашения. Они действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, подлежат исполнению немедленно после опубликования либо вручения их официального текста, если иные сроки специально в них не оговорены.

В связи с вступлением России в 1996 г. в Совет Европы после ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней приобретает реальность положение ч. 3 ст. 46 Конституции о праве каждого в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (в данном случае в Европейский суд по правам человека), если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (в том числе в Конституционном Суде). Жалоба граждан и неправительственных организаций в Европейский суд на нарушение прав и свобод, гарантируемых упомянутой Европейской конвенцией и Протоколами к ней, может касаться и решений Конституционного Суда. Это, возможно, потребует уточнения положения ст. 79 Закона о Конституционном Суде о том, что решение Конституционного Суда окончательно и не подлежит обжалованию.

7. Еще одно полномочие Конституционного Суда определено в ч. 7 ст. 125. Оно связано с участием Конституционного Суда в процедуре отрешения от должности Президента. Эта процедура регламентируется ст. 93 Конституции и на ее основе Регламентом Государственной Думы. На Конституционный Суд возложено полномочие давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В случае принятия Конституционным Судом решения о несоблюдении этого порядка рассмотрение обвинения, как гласит ч. 2 ст. 110 Закона о Конституционном Суде, прекращается.

Полномочия Конституционного Суда не исчерпываются закрепленными в ст. 125, а также в ч. 3 ст. 100, ч. 1 ст. 104 Конституции. По смыслу ч. 3 ст. 128 и основанного на ней Закона о Конституционном Суде (п. 7 ч. 1 ст. 3) конституционный перечень этих полномочий может быть дополнен, конкретизирован, но лишь федеральными конституционными законами, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом дополнительные полномочия Конституционного Суда не должны противоречить его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. Ни федеральные конституционные законы, ни договоры не могут также изъять его конституционные полномочия или ограничить сферу их действия. Это возможно лишь посредством закона о конституционных поправках. К новым относится, например, установленное ст. 12 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" полномочие Конституционного Суда проверять по запросу Президента до назначения референдума соблюдение требований, предусмотренных Конституцией (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921).