Статья 133

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Комментарий к статье 133

Статья закрепляет основные федеральные гарантии местного самоуправления. Они носят общий характер и обеспечивают как право населения (местного сообщества) на самоуправление и составляющие его территориальные, финансовые, организационные и иные права, так и права муниципальных органов, уполномоченных на ведение местных дел. В конкретных сферах жизнедеятельности местного самоуправления действуют специальные гарантии (см. комментарии к ст. 130-132). Это подтверждает Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", относя к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации не только в целом обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления, но и создание федеральных гарантий его финансовой самостоятельности, избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и т.д. (п. 3, 9-13 ст. 4).

Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Указанное положение согласуется с характеристикой Российской Федерации как демократического правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции), признанием того, что права и свободы человека и гражданина (право на самоуправление - одно из этих прав) являются непосредственно действующими и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Судебная защита выступает как барьер от неправомерных действий и решений, ущемляющих права местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает обязательность решений местного самоуправления; их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет ответственность в соответствии с законами (ч. 1, 3 ст. 44), что не исключает применения судебных мер ответственности. Кроме того, данный Закон устанавливает, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений (ст. 46).

Конституция (ст. 125) создает предпосылки к тому, что Конституционный Суд Российской Федерации также может быть гарантом прав местного самоуправления. В этом качестве он выступает, осуществляя проверку конституционности соответствующих нормативных правовых актов и договоров, вынося решения по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов в связи с проверкой конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, давая толкование Конституции Российской Федерации. Примером такого рода деятельности Суда является его постановление от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области (Российская газета, 17 февраля 1996 г.), в котором он, в частности, обратил внимание на два момента, имеющих отношение к местному самоуправлению. Во-первых, Суд констатировал, что Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "исполнительные органы местного самоуправления" и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципального образования, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ; во-вторых, было подтверждено право областной Думы в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Суд - инстанция, которая способна вводить деятельность местного самоуправления, его органов и должностных лиц в правовое русло. В соответствии с Законом об общих принципах местного самоуправления решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд (ст. 52); только они вправе признать акты этих органов и должностных лиц недействительными (ч. 2 ст. 44). Допустимость обжалования решений, принятых местным референдумом, предполагает, что суд также может их аннулировать.

С участием суда решается вопрос об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 49). Она наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Если подобные нарушения установлены, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа), за заключением вопроса о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Положительное заключение суда по этому поводу является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Судебный порядок не исключается при определении ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Местное самоуправление гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Упомянутый Федеральный закон конкретизирует это положение, указывая на следующие моменты (ч. 2 ст. 38):

- компенсация должна быть обеспечена не только при увеличении расходов, но и при уменьшении доходов органов местного самоуправления, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

- забота о компенсации в подобных случаях лежит на федеральном органе государственной власти или органе государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшем соответствующее решение;

- размер компенсации определяется одновременно с принятием решения органом государственной власти. Было бы полезно это делать с учетом мнения органов местного самоуправления;

- решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. В данном случае (по аналогии с ситуацией, предусмотренной ч. 2 ст. 49) ответственность муниципальных органов и должностных лиц допустима в той мере, в какой адресованные им решения финансово обеспечены.

По смыслу Федерального закона в рассматриваемых случаях предполагается финансовая компенсация. Однако она, видимо, может осуществляться не только в виде прямого перечисления необходимых средств муниципальному образованию, но и путем зачета его долгов, передачи ему имущества, прав на использование недр и т.п.

Рассматриваемая статья содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Этот запрет имеет общую основу в Конституции, согласно которой Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76).

Запрет на ограничение прав местного самоуправления обеспечивается разными правовыми способами. В частности, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

- исчерпывающим образом очерчивает круг полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 4, 5);

- определяет, что законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 7);

- закрепляет, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона (ч. 3 ст. 7);

- исходит из того, что положения настоящего Федерального закона в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа (ч. 4 ст. 7).

Недопустимость ограничения конституционных и законом установленных прав местного самоуправления предполагает равенство муниципальных образований в этих правах и исключение дискриминации между ними. Акты органов государственной власти, нарушающие муниципальные права (ущемляющие, сужающие, содержащие необоснованные элементы дискриминации и т.п.) подлежат отмене, могут быть в судебном порядке признаны недействительными.

Субъекты Российской Федерации не могут понижать федеральный стандарт прав и гарантий местного самоуправления, но они вправе в пределах своих возможностей повышать его. Например, в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа записано, что законы автономного округа и иные нормативные правовые акты, касающиеся осуществления местного самоуправления в местах компактного проживания и ведения традиционной деятельности коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей, не должны ущемлять их права по сравнению с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.