Раздел второй. Заключительные и переходные положения

Раздел второй. Заключительные и переходные положения

1. Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования.

День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции Российской Федерации.

Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями.

В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации.

Комментарий к п. 1 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

В комментируемый раздел Конституции включены два вида нормативных положений - заключительные и переходные. Объединение в одном разделе подчеркивает их неразрывную связь, что объективно обусловлено целями данного раздела - определить порядок вступления новой Конституции в силу и действия ранее принятых правовых актов, правовые основания продолжения функционирования прежде образованных органов государственной власти, т.е. обеспечить со вступлением Конституции в силу динамичный и в то же время плавный переход к реализации ее новых положений о механизме власти и правовой системе. Заключительные положения сохраняют свою силу в течение всего периода действия Конституции, переходные носят временный характер.

Днем вступления Конституции Российской Федерации в силу является 25 декабря 1993 г. - день ее официального опубликования в "Российской газете" и газете "Российские вести" по результатам всенародного голосования. Одновременно Центральная избирательная комиссия Российской Федерации опубликовала официальные итоги всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Из немногим более 106 млн. зарегистрированных избирателей в голосовании приняли участие 54, 8 процента избирателей. Из принявших участие в голосовании 58 187 755 граждан за принятие Конституции проголосовало 58, 4 процента, против - 41, 6 процента избирателей. Порядок проведения референдума определялся Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" (САПП, 1993, N 42, ст. 3995).

Различение в комментируемом пункте дня принятия Конституции - 12 декабря 1993 г. - и момента вступления ее в силу - 25 декабря 1993 г. - имеет существенное правовое значение, так как именно с последней датой связано прекращение действия Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 г., с последующими изменениями и дополнениями, и в то же время возникновение правоотношений на основе новой Конституции, другие правовые последствия.

Так, в Конституционный Суд нередко приходят обращения, в которых оспаривается конституционность правовых актов, принятых до 25 декабря 1993 г., с точки зрения разделения властей, разграничения компетенции между государственными органами и т.д. Однако согласно ч. 2 ст. 86 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447) проверку конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции, Конституционный Суд правомочен производить только по одному параметру - по содержанию норм.

Часть 4 комментируемого п. 1 определяет правовую судьбу Федеративного договора от 31 марта 1992 г., представляющего собой единую систему трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов - республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов.

Постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. "О Федеративном договоре" предусматривалось включение содержания Федеративного договора в Конституцию как ее составной части. Это было осуществлено Законом от 21 апреля 1992 г., дополнившим Конституцию, в частности ст. 81-1-81-5, 84-1-84-15, изменившим редакцию некоторых других статей (ВВС, 1992, N 17, ст. 898; N 20, ст. 1084). Тем не менее Федеративный договор сохранил силу как самостоятельный правовой документ.

Поэтому признание в комментируемом пункте прекращения действия Конституции 1978 г. со всеми изменениями и дополнениями, распространяясь и на указанное дополнение от 21 апреля 1992 г., не означает прекращения действия самого Федеративного договора. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов осуществляется прежде всего Конституцией, но также и Федеративным и иными договорами. Тем более, что многие положения Федеративного договора инкорпорированы в текст новой Конституции.

Учитывая конституционную, а не договорную природу Российской Федерации и принцип высшей юридической силы Конституции, в комментируемой части п. 1 установлено, что в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора, а также других договоров между органами государственной власти федерации и ее субъектов, между органами государственной власти субъектов федерации действуют положения Конституции Российской Федерации. Данное установление распространяется на договоры как, действовавшие на момент вступления в силу новой Конституции, так и на заключаемые в последующем.

Если Федеративный договор является общим для субъектов федерации, то другие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключаются между органами государственной власти федерации и ее конкретного субъекта. В 1994 г. - первой половине 1996 г. такие договоры были заключены с Республиками Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарской, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Удмуртская, Чувашская, с Краснодарским, Хабаровским краями, Калининградской, Свердловской и другими областями, городом Санкт-Петербургом.

Споры по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий разрешаются с использованием согласительных процедур, а при недостижении согласия могут быть вынесены на рассмотрение Конституционного Суда в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции, а также Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

2. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Комментарий к п. 2 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

Реформирование общества и государства в соответствии с закрепленными Конституцией основами конституционного строя, признание и гарантирование государством прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции требуют формирования новой правовой системы. Прежде принятые правовые акты во многом устарели, не отвечают современным потребностям развития личности, общества, государства. Однако как нельзя в одночасье отменить все устаревшие правоположения - это приведет к хаосу, разрушению правопорядка, так практически невозможно незамедлительно принять все необходимые новые правовые акты.

В связи с этим в комментируемом пункте установлено правило, согласно которому применение ранее принятых законов и иных правовых актов допустимо лишь в части, не противоречащей новой Конституции. Это правило адресовано ко всем правоприменителям, прежде всего к органам законодательной, исполнительной и судебной власти.

Так, федеральный законодатель, приняв Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506) и признав в связи с этим утратившими силу многие статьи Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации", определил, что ст. 49-76, 80-86 этого Закона применяются в части, не противоречащей Конституции и данному Федеральному закону, до принятия субъектами федерации соответствующих законов (ст. 54, 56). Президент Российской Федерации Указом от 24 декабря 1993 г. "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" (САПП, 1993, N 52, ст. 5086) признал не действующими и не подлежащими применению в целом или частично 46 законов, других законодательных актов, а также ряд своих указов.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" суды ориентируются на непосредственное применение Конституции, когда они приходят к выводу, что федеральный закон, действовавший до вступления в силу Конституции, противоречит ей (БВС, 1996, N 1, с. 3).

Таким образом, комментируемое положение является правовым основанием для правоприменителей самим решать вопрос о возможности применения или неприменения прежде принятых законов, иных правовых актов, их отдельных положений в зависимости от собственной оценки их соответствия новой Конституции. Однако правоприменитель может ошибочно оценить правовой акт как неконституционный и отказаться его применить. В таком случае заинтересованное лицо может обжаловать это действие (решение) в вышестоящую инстанцию или в суд в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (ВВС, 1993, N 19, ст. 685).

Положения комментируемого пункта не отрицают права уполномоченных на то органов и лиц обращаться и в Конституционный Суд с запросами о проверке конституционности указанной категории актов, учитывая, однако, как отмечалось, что он правомочен оценивать такие акты только по содержанию норм. То же относится и к праву на обращение в Конституционный Суд граждан с жалобами на нарушение законом конституционных прав и свобод и к запросам судов о проверке конституционности закона в связи с конкретным делом.

Правило, установленное в п. 2, будет действовать еще длительное время, так как процесс формирования новой правовой системы развивается очень медленно. Хотя за два г. работы Государственной Думой первого созыва принято несколько сот правовых актов, множество из них далеко не первоочередные. Из десяти федеральных конституционных законов, предусмотренных Конституцией, было принято только три. Неоправданно затянулось принятие многих актуальных законов в сфере экономических отношений, например земельных, обеспечения конституционных прав и свобод граждан, о судебной системе, иных звеньях механизма власти, о борьбе с организованной преступностью и коррупцией и др. Их рассмотрение предусмотрено в примерной программе законопроектных работ на 1996 г. Государственной Думы нового созыва, включающей 280 наименований. Немало предстоит сделать для развития и приведения в соответствие с федеральной Конституцией нормотворчества субъектов федерации.

3. Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации - России, со дня вступления в силу настоящей Конституции осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран.

Комментарий к п. 3 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией 1978 г. был избран сроком на пять лет 12 июня 1991 г., т.е. до 12 июня 1996 г., с прекращением исполнения своих полномочий с момента принесения присяги вновь избранным Президентом, выборы которого состоялись в июне - июле 1996 г.

Конституция России 1993 г. внесла существенные изменения в институт президентской власти, заметно расширила полномочия федерального Президента по сравнению с предыдущей Конституцией, по-новому определила его взаимоотношения с другими ветвями власти, установила четырехлетний срок полномочий (см. комментарий к гл. 4). В комментируемом пункте закреплены правовые основания продолжения деятельности действующего Президента до истечения срока, на который он был избран. При этом, что имеет принципиальное значение, Президент получил право со дня вступления Конституции в силу осуществлять установленные ею президентские полномочия. Тем самым обеспечивается непрерывность функционирования института президентской власти. В этих же целях необходимо законодательно определить порядок вступления в должность вновь избранного Президента. Проект такого акта рассматривался палатами Федерального Собрания весной - летом 1996 г.

4. Совет Министров - Правительство Российской Федерации со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права, обязанности и ответственность Правительства Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации, и впредь именуется - Правительство Российской Федерации.

Комментарий к п. 4 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

Положения данного пункта аналогичны предыдущему и направлены на обеспечение непрерывности деятельности важнейшего института исполнительной власти - федерального Правительства. Его конституционно-правовой статус также претерпел изменения (см. комментарий к гл. 6). В связи с этим норма, включенная в п. 4, предусмотрела со дня вступления в силу Конституции приобретение образованным на основе прежней Конституции Советом Министров Правительством прав, обязанностей и ответственности Правительства, установленных новой Конституцией. Устранено и двойное наименование этого органа. В соответствии с ч. 2 ст. 114 Конституции необходимо принять Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".

5. Суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией.

После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией.

Комментарий к п. 5 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

Конституция обеспечивает преемственность и непрерывность функционирования также институтов судебной власти. Положение первой части комментируемого пункта означает, что суды осуществляют правосудие в соответствии как с их основополагающими полномочиями, установленными непосредственно Конституцией (гл. 7), причем наиболее развернуто и по-новому применительно к Конституционному Суду Российской Федерации (ст. 125), так и с полномочиями, определенными федеральными законами о судебной системе и судопроизводстве, к которым отсылает Конституция.

На основе Конституции России 1993 г. уже приняты Федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447), от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589), измененная редакция Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (в редакции от 21 июня 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399), новые Гражданский кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс, Уголовный кодекс. Сохраняют силу ранее принятые законы, касающиеся деятельности судов, но неоправданно затянулось принятие вытекающих из Конституции федеральных конституционных законов о судебной системе, о Верховном Суде, законов о военных судах и др.

Вторая часть комментируемого пункта определяет правовые основания сохранения полномочий судей всех судов до истечения срока, на который они были избраны. У многих судей полномочия не ограничены определенным сроком. Этот принцип сохраняется для них и после вступления в силу Конституции. Вакантные же судейские должности замещаются в порядке, установленном Конституцией (п. "е" ст. 83, п. "ж" ч. 1 ст. 102, ч. 1 ст. 121, ч. 1 и 2 ст. 128).

6. Впредь до введения в действие федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел.

До приведения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации в соответствие с положениями настоящей Конституции сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления.

Комментарий к п. 6 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

Учреждение суда присяжных было предусмотрено еще в 1991 г. прежней Конституцией. Закон Российской Федерации от 16 июля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (ВВС, 1993, N 33, ст. 1313) определил, в частности, новые положения уголовно-процессуального законодательства, которые вошли в УПК в виде самостоятельного раздела "Производство в суде присяжных". Новый раздел V появился и в Законе "О судоустройстве РСФСР". Однако Закон от 16 июля 1993 г. не предусматривал одновременное введение судов присяжных повсеместно, они вводятся постепенно по регионам, по мере расширения финансовых и организационно-технических возможностей.

Участие присяжных заседателей в судопроизводстве закрепила и Конституция России 1993 г. (см. комментарий к ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 123), предусмотрев регламентацию этого института федеральным законом. До введения его в действие, как определяет комментируемый пункт, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел. А это дела о наиболее тяжких и опасных преступлениях (см. ст. 36, 421 УПК). Вместе с тем в тех 9 регионах, где уже созданы суды присяжных, они правомочны применять правила производства в таких судах, установленные в 1993 г. в УПК. В 1996 г. планируется введение суда присяжных на территории еще 12 субъектов федерации.

Часть 2 ст. 22 Конституции определяет, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, за исключением задержания на срок не более 48 часов. Непосредственно этого положения касается ч. 2 комментируемого пункта, определяющая, что сохраняется прежний порядок указанных процессуальных действий до приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с Конституцией. Тем самым до этого момента, по сути, приостанавливается действие положения ч. 2 ст. 22 Конституции о необходимости принятия судебного решения в названных случаях.

7. Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года.

Комментарий к п. 7 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

Конституция (ст. 95) не устанавливает срок полномочий Совета Федерации. Относительно Государственной Думы определено, что она избирается сроком на четыре года (ч. 1 ст. 96). Комментируемый пункт содержит временную норму, касающуюся срока полномочий палат Федерального Собрания только первого созыва. Установление сравнительно краткого, двухлетнего срока этих полномочий обусловливалось особенностями переходного периода, быстротекущими изменениями в жизни общества, которые требовали после выхода страны из возникшего политического и экономического кризиса не затягивать обновление состава Федерального Собрания, чтобы он наиболее адекватно отражал соотношение социально-политических сил в обществе после стабилизации обстановки.

Необходимость установления срока полномочий Совета Федерации первого созыва обусловливалась, кроме того, и тем, что он избирался одновременно с Государственной Думой, а не формировался, как предусмотрено ч. 2 ст. 95 Конституции, на основе представительства от каждого субъекта федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При таком способе формирования Совета Федерации, который на основе Конституции регламентирован в настоящее время Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869), обновление состава этой палаты осуществляется не одномоментно, так как срок полномочий члена Совета Федерации определяется сроком его полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта федерации.

В соответствии с положениями ст. 99 (ч. 1 и 4) Конституции, ст. 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия Совета Федерации и Государственной Думы первого созыва прекратились с момента начала работы вновь сформированного Совета Федерации и вновь избранной Государственной Думы, соответственно с 23 и 16 января 1996 г.

8. Совет Федерации на свое первое заседание собирается на тридцатый день после избрания. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации.

Комментарий к п. 8 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

Данное положение, как и другие из раздела 2 о палатах Федерального Собрания, является переходным, касается Совета Федерации первого созыва. Правда, в отличие от норм п. 7 и 9 этого раздела, в п. 8 нет прямого указания на первый созыв, но он подразумевается, так как говорится о первом заседании после избрания. На основе же выборов предусматривалось формирование Совета Федерации первого созыва.

Применительно к Государственной Думе аналогичная процедура определена в основном - первом разделе Конституции (ч. 2 и 3 ст. 99). Отсутствие в этом разделе такой же нормы о первом заседании Совета Федерации, относящейся ко всем его последующим составам, обусловлено тем, что по смыслу Конституции Совет Федерации не имеет четко очерченных созывов, так как его состав обновляется постепенно.

9. Депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации. На депутатов Государственной Думы - членов Правительства Российской Федерации не распространяются положения настоящей Конституции о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.

Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

Комментарий к п. 9 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

Часть 3 ст. 97 Конституции определяет, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Комментируемый пункт сделал исключение из этого конституционного принципа для депутатов Государственной Думы первого созыва, которые могли совмещать депутатский мандат с должностью члена федерального Правительства. Однако такое совмещение влекло за собой существенное правовое последствие - на этих лиц не распространялись положения ст. 98 Конституции о депутатской неприкосновенности в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнение служебных обязанностей.

Другое переходное положение комментируемого пункта касалось депутатов Совета Федерации первого созыва. К моменту вынесения проекта Конституции на референдум его составители окончательно не определили, каковы будут порядок формирования и деятельности Совета Федерации, статус его членов. Это видно даже по используемой терминологии. В п. 9 они именуются депутатами, так как Совет Федерации первого созыва формировался путем выборов. В гл. 5 раздела 1 они называются членами Совета Федерации, что предполагает возможность формирования этой палаты путем вхождения в нее представителей субъектов федерации по должности, как и было впоследствии установлено Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. Если в гл. 5 определено, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, то о членах Совета Федерации никакой записи о принципах их работы в палате гл. 5 не содержит.

Часть 2 комментируемого пункта и дала ответ на этот вопрос применительно к депутатам Совета Федерации первого созыва, указав, что они осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

На практике Председатель, заместители Председателя Совета Федерации первого созыва и председатели его комитетов работали на постоянной основе. Из закрепленного впоследствии Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. порядка формирования Совета Федерации следует, что его члены, включая руководство палаты и ее комитетов, осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.