Подраздел 3. ОБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ

Статья 222. Самовольная постройка

1. Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

2. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.

3. Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку.

Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.

Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанными лицами, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Комментарий к статье 222

1. Статья 222 ГК - пятая и последняя статья, посвященная определению правовых последствий, возникающих в результате создания новой вещи. Она внутренне связана с ч. 1 п. 1 ст. 218 ГК, предусматривающей, что право собственности на новую вещь, как общее правило, приобретается лицом, которое эту вещь изготовило. При этом, однако, делается оговорка, что такое изготовление должно осуществляться "с соблюдением закона и иных правовых актов". Статья 222 ГК регулирует один из случаев, когда требования закона и иных правовых актов не были соблюдены. Речь идет о случае, когда была создана вещь, которую ГК называет "самовольной постройкой".

2. Статья 222 ГК определяет объект регулируемых ею отношений как "постройку". Однако ГК не упоминает постройки как особой разновидности объекта гражданских прав в том своем разделе, где он определяет виды объектов (подраздел 3 "Объекты гражданских прав" раздела 1 "Общие положения"). Поэтому п. 1 ст. 222 ГК предпринимает попытку самостоятельного определения этого понятия. Он идет при этом в трех направлениях.

Во-первых, дается перечень соответствующих объектов, куда включены жилой дом, другое строение, сооружение. В центре стоит жилой дом. Жилой дом фигурировал и в ГК 1964 г. (ст. 109). Однако в действующем Кодексе круг объектов расширен: в перечень включены также строение и сооружение, которые закон называет "другими". Последнее слово указывает, что по новому Кодексу объектом могут быть также строение и сооружение, не предназначенные для проживания, в том числе строение и сооружение производственного назначения.

Во-вторых, п. 1 ст. 222 ГК определяет объект как "постройку". Это, с одной стороны, указывает на то, что объект своим возникновением обязан такой деятельности, которая может квалифицироваться как строительство. С другой стороны, постройка предполагает определенную степень законченности процесса строительства. ГК говорит о жилом доме, строении и сооружении. Строительная конструкция может рассматриваться в этом качестве лишь тогда, когда достигает известной степени законченности. Наконец, поскольку п. 1 ст. 222 ГК говорит о жилом доме, строении и сооружении, он имеет в виду объекты, обособленные от других уже существующих на том же земельном участке аналогичных объектов. Например, жилой дом может быть признан самовольной постройкой лишь в том случае, если он является самостоятельной постройкой по отношению к уже существующему жилому дому. В этом свете пристройка части жилого дома к уже существующему старому жилому дому не является постройкой и потому не подпадает под действие ст. 222 ГК. Отметим, что в ГК 1964 г. часть жилого дома (или дачи) считалась результатом самовольного строительства.

В-третьих, п. 1 ст. 222 ГК придает своему перечню объектов примерный характер. Он указывает, что самовольной постройкой является также "иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке". Некоторое расширение перечня является правильным и необходимым. Например, фундамент жилого дома, заложенный на земельном участке, строго говоря, постройкой не является. Однако несомненно, что он должен охватываться ст. 222 ГК.

В то же время следует признать, что приведенная формулировка идет слишком далеко. С одной стороны, не всякая созданная на земельном участке недвижимая вещь возникает в результате деятельности, которая является строительством. Например, согласно п. 1 ст. 130 ГК, леса и многолетние насаждения признаются недвижимостью. Однако если такие объекты были созданы на земельном участке, они не подпадают под ст. 222 ГК. С другой стороны, не всякое сооружение, являющееся недвижимостью, подпадает под действие этой статьи. Например, согласно ч. 2 п. 1 ст. 130 ГК, недвижимостью являются суда внутреннего плавания, подлежащие государственной регистрации. Такое судно может быть признано сооружением. Однако если оно было создано на земельном участке, оно не подпадает под ст. 222 ГК.

3. Для того чтобы стать объектом отношений, регулируемых ст. 222 ГК, постройка должна быть самовольной. Самовольность налицо при наличии хотя бы одного из трех следующих признаков.

Во-первых, если постройка создана на земельном участке, не отведенном для этих целей. ГК поставил это требование на первое место, учитывая, что в условиях аграрной реформы, происходящей в России, следует принимать специальные меры для предотвращения явлений анархии в сфере застройки земли. Статья 222 ГК требует, чтобы отвод участка для целей строительства был совершен "в порядке, установленном законом и иными правовыми актами", не конкретизируя соответствующие источники права. Эти источники будут меняться по мере дальнейших преобразований в сфере земельных отношений. Если в установленном порядке участок земли был отведен для соответствующего строительства, данное требование ГК является выполненным. Последующая отмена или изменение выданного решения об отводе земельного участка не превращает жилой дом, другое строение или сооружение в самовольную постройку.

Во-вторых, постройка является самовольной, если она создана без получения на это "необходимых разрешений". Это требование ст. 222 ГК сформулировано расплывчато. ГК не содержит никаких указаний на субъекта, выдающего разрешения, на содержание разрешений, на правовые акты, предусматривающие выдачу разрешений. Из его текста можно сделать лишь некоторые выводы.

Поскольку ГК именует эти разрешения "необходимыми", необходимым является разрешение лица, имеющего право частной собственности на земельный участок. Его разрешение необходимо, поскольку в ином случае оно имеет право истребовать соответствующую часть своего участка из чужого незаконного владения (ст. 301 ГК). ГК оставляет открытым вопрос, какие еще разрешения следует считать "необходимыми".

Ответ на этот вопрос дает Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", проект которого разрабатывался в одно время с проектом первой части Гражданского кодекса. Этот Закон устанавливает четыре вида актов, которые лежат в основании строительства. Два из них именуются разрешениями, а два других носят другие наименования, но они также должны быть отнесены к "необходимым разрешениям", о которых говорит ст. 222 ГК.

Первый - разрешение собственника земельного участка. Закон устанавливает, что "строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка..." (п. 2 ст. 3). Если ст. 222 ГК оставляет открытым вопрос о форме выдачи собственником разрешения, то из Закона от 17 ноября 1995 г. вытекает, что такое разрешение должно быть выдано в письменной форме. Он не исключает придания этому разрешению нотариальной формы.

Второй акт также имеет название "разрешение". Это - разрешение, выдаваемое органом архитектуры и градостроительства (п. 5 ст. 3). Это разрешение также следует отнести к числу "необходимых" в смысле ст. 222 ГК, поскольку такое разрешение не требуется в весьма ограниченном числе случаев, а именно если строительные работы не влекут за собой изменений внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города или иного поселения и их отдельных объектов и не затрагивают надежности и безопасности зданий, сооружений и инженерных коммуникаций. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе определять перечень объектов, для строительства которых не требуется разрешение на строительство. Разрешение на строительство выдается в порядке, установленном законодательством РФ. Отказ в выдаче такого разрешения может быть обжалован в суд (п. 5 ст. 3).

Третий акт, предусмотренный Федеральным законом от 17 ноября 1995 г., носит название "архитектурно-планировочное задание". Однако несмотря на это он должен быть отнесен к числу "необходимых разрешений", которых требует ст. 222 ГК. Под этим заданием Закон подразумевает комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные как законодательством Российской Федерации, так и законодательством ее субъектов. Архитектурно-планировочное задание выдается органом архитектуры и градостроительства. Оно должно соответствовать требованиям, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г., и в частности, возлагаемым на всех участников градостроительной деятельности на территории Российской Федерации соблюдать государственные нормативы, правила.

К такой документации относятся, например, генеральные планы городов, других поселений, а также генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления.

Основанием для выдачи архитектурно-планировочного задания являются документы, удостоверяющие право собственности заявителя на земельный участок, либо разрешение собственника земельного участка на проектирование на этом участке, а если участок находится в собственности субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, то решение соответственно органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (п. 3 ст. 3 Закона об архитектурной деятельности в Российской Федерации). Отказ в выдаче архитектурно-планировочного задания может быть обжалован в суд.

Четвертый акт, предусмотренный Федеральным законом от 17 ноября 1995 г., также следует отнести к категории "необходимых разрешений", хотя он обязателен только для строительства объектов, в проектировании которых необходимо участие архитектора. Таким актом является архитектурный проект. Под ним Закон подразумевает архитектурную часть документации для строительства и градостроительной документации, содержащую архитектурные решения, которые комплексно учитывают социальные, экономические, функциональные, инженерные, технические, санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-художественные и иные требования к объекту в объеме, необходимом для разработки документации для строительства объектов (ст. 2). Архитектурный проект должен соответствовать требованиям архитектурно-планировочного задания. Он является обязательным для всех участников его реализации со дня получения на его основе разрешения на строительство. За его реализацией осуществляется контроль, в частности, инспекцией государственного архитектурно-строительного надзора, а также соответствующими органами архитектуры и градостроительства.

Если "необходимые разрешения" были получены, но затем одно из них или все они были отменены или изменены, это не превращает постройку в самовольную.

В-третьих, постройка является самовольной, если допущено хотя бы одно из следующих нарушений: а) градостроительных норм и правил; б) строительных норм и правил. В обоих случаях ст. 222 ГК требует, чтобы допущенное нарушение было "существенным".

Статья 222 ГК не регулирует случай исправления таких нарушений, хотя практически это возможно. Однако можно сделать вывод, что после таких исправлений постройка перестает быть созданной с существенным нарушением этих правил и, следовательно, по этому основанию не может быть признана самовольной.

4. Пункт 2 ст. 222 ГК определяет субъекта, участвующего в отношениях, объектом которых является самовольная постройка, как "лицо" (о понятии лица применительно к проблеме приобретения права собственности см. комментарий к ст. 218 ГК). Здесь необходимо отметить, что новый ГК существенно расширил круг участников рассматриваемых отношений. По ГК 1964 г., субъектом этих отношений был исключительно гражданин. Теперь ст. 222 ГК распространяется не только на граждан, но и на любого субъекта, создавшего самовольную постройку, при условии, что он законом рассматривается как лицо.

5. Пункт 2 ст. 222 ГК устанавливает, что для лица, создавшего самовольную постройку, наступают два последствия.

Во-первых, на это лицо возлагается обязанность произвести снос самовольной постройки. Обращает на себя внимание категоричность формулировки ГК: он устанавливает, что самовольная постройка "подлежит сносу". Из этого можно сделать вывод, что ликвидация самовольной постройки должна быть полной. Однако срок для такой ликвидации не установлен. Если лицо, осуществившее самовольную постройку, не исполняет этой своей обязанности, ст. 222 ГК в качестве альтернативы предусматривает возможность полной ликвидации самовольной постройки за счет лица, осуществившего постройку. ГК не устанавливает, кто конкретно имеет право принять решение об использовании альтернативной схемы сноса. Из других его статей следует, что это вправе сделать субъект права частной собственности на земельный участок. Статья 14 ГК допускает самозащиту гражданских прав, устанавливая, однако, что способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения.

Во-вторых, устанавливается, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Это - частный вывод из более общего правила ст. 218 ГК, требующего, чтобы для приобретения права собственности на новую вещь при ее создании был соблюден закон и иные правовые акты. Поскольку названное лицо не имеет права собственности на эту постройку, ему не принадлежат и права, составляющие содержание права собственности (п. 2 ст. 209 ГК). Законодатель счел необходимым включить в п. 2 ст. 222 разъяснение: названное лицо "не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки". Эти слова не следует понимать ограничительно. В частности, не будучи собственником это лицо не имеет также права владеть самовольной постройкой и пользоваться ею.

Пункт 2 ст. 222 ГК не затрагивает вопроса о праве собственности на материалы, использованные при возведении самовольной постройки. Он решается более общими правилами ГК о праве собственности. Лицо, создавшее самовольную постройку и осуществившее ее снос, сохраняет право собственности на использованные материалы. Если снос осуществлен другим лицом за его счет, он вправе истребовать материалы из чужого незаконного владения (ст. 301 ГК).

6. Статья 222 ГК все же допускает два случая приобретения права собственности на самовольную постройку. Иначе включение ст. 222 в главу ГК, носящую наименование "Приобретение права собственности", лишалось бы всяких оснований. Оба случая, когда допускается приобретение права собственности на самовольную постройку, сходны в одном отношении: самовольная постройка возведена на земельном участке, не принадлежащем лицу, которое эту постройку возвело. Однако в ряде других важных отношений оба случая, охватываемые п. 3 ст. 222 ГК, резко отличаются друг от друга.

В первом случае самовольное строение возведено на земельном участке, входящем в ту часть земельного фонда, который находится в распоряжении государственных и муниципальных органов, регулирующих земельные отношения. Соответствующий земельный участок не принадлежит никому на праве частной собственности либо на праве пожизненного наследуемого владения и не выделен никому в постоянное (бессрочное) пользование. Иначе говоря, в принципе этот земельный участок может быть предоставлен соответствующими органами лицу, которое осуществило строительство. Права других лиц не противостоят такому решению.

Пункт 3 ст. 222 ГК устанавливает, что в таких случаях право на самовольную постройку устанавливается решением суда. Право на подачу заявления о признании принадлежит лицу, осуществившему самовольное строительство.

Существование права на подачу этого заявления не зависит от наличия решения соответствующего органа о предоставлении участка. Такое лицо вправе сначала обратиться в органы, регулирующие земельные отношения, с просьбой о предоставлении участка и лишь затем обратиться в суд. Но оно вправе сразу же обратиться с заявлением в суд. Последний, в свою очередь, должен сообщить в названные органы о возбуждении данного дела и запросить их о том, какое решение по этому вопросу они выносят. В случае, если заявителю данный участок будет предоставлен под возведенную постройку, суд выносит положительное решение по заявлению.

С момента обращения лица, осуществившего самовольную постройку, в суд с указанным заявлением приостанавливается действие правила, содержащегося в ч. 2 п. 2 ст. 222 ГК, предусматривающего снос самовольной постройки. С момента вступления в законную силу решения суда об отказе в признании права собственности названное правило возобновляет свое действие.

7. Во втором случае, когда ст. 222 ГК допускает признание права собственности на самовольную постройку, речь идет о ее возведении на таком земельном участке, который не входит в земельный фонд, находящийся в распоряжении государственных и муниципальных органов, регулирующих земельные отношения. Самовольная постройка в этом случае возведена на земельном участке, принадлежащем другому лицу на праве собственности, праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования. Таким участком названные органы распоряжаться не вправе и потому даже в принципе не могут выделить его лицу, осуществившему самовольное строительство.

В таком случае приобретение права собственности лицом, осуществившим самовольное строительство, не допускается. Статья 222 ГК предоставляет такое право исключительно лицу, имеющему право собственности, право пожизненного наследуемого владения или право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, на котором воздвигнута самовольная постройка.

При этих условиях право собственности также устанавливается решением суда. Процессуальное право возбудить такое дело имеет лицо, которому соответствующий участок принадлежит на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования.

С момента возбуждения соответствующего дела прекращается действие ч. 2 п. 2 ст. 222 ГК, требующей сноса самовольной постройки. Более того, лицо, осуществившее самовольную постройку, не будучи ее собственником, не имеет права распорядиться ею посредством ее разборки или слома. С момента вступления в законную силу решения об отказе в признании права собственности норма об обязанности сноса возобновляет свое действие.

Лицо, осуществившее постройку на земельном участке, принадлежащем на праве собственности, праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, имеет право на возмещение указанными лицами расходов на постройку. Размер возмещения определяется судом. Однако последнее правило не препятствует сторонам самостоятельно договариваться о размере возмещения.

8. Статья 222 ГК устанавливает, что в обоих случаях, когда она допускает приобретение права собственности на самовольную постройку, такое приобретение не является безоговорочным. Она исходит из того, что даже суд не во всех случаях вправе наделить правом собственности ни лицо, построившее на не принадлежащем ему земельном участке, находящемся в распоряжении органов, регулирующих земельные отношения, ни собственника (субъекта пожизненного владения, постоянного пользования), на участке которого возведена самовольная постройка.

Соответствующая оговорка содержится в ч. 3 п. 3 ст. 222 ГК. Она обязывает суд в определенных случаях отказывать в признании права собственности на самовольное строение. Однако текст статьи показывает, что, по мысли законодателя, такой отказ должен следовать в сравнительно редких случаях, когда затронуты действительно важные интересы. ГК предусматривает, что сохранение постройки не должно создавать угрозу здоровью и жизни граждан, а также нарушать права и охраняемые законом интересы других граждан.

Рассматриваемое требование ГК имеет самостоятельное значение. В частности, суд вправе применить его и в тех случаях, когда компетентные органы, регулирующие земельные отношения, предоставили соответствующий участок данному лицу под возведенную постройку.