II

II

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) - это законодательный акт, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие определенную область общественных отношений. Так, всем известен УК, который в совокупности с УПК регулирует отношения, возникающие в связи с совершением наиболее общественно опасных правонарушений - преступлений, а также с применением к лицам, их совершившим, мер уголовной ответственности.

КоАП имеет иную направленность. Являясь законодательным актом, он объединяет правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в различных областях нашей жизни в связи с совершением особого вида правонарушений - административных правонарушений и по поводу применения особого вида юридической ответственности за их совершение - административной ответственности.

Таким образом, в интересах правильного понимания юридического значения КоАП, а также содержащейся в нем терминологии целесообразен в первую очередь "выход" на некоторые исходные позиции. В их числе - уяснение сути понятий "административное правонарушение" и "административная ответственность". Эти два тесно взаимосвязанных юридических понятия, если судить о них с чисто лингвистических позиций, имеют общее корневое начало: и правонарушение, и ответственность являются административными. В этой связи вполне логичен вопрос - что дает основания для их обозначения в законодательном акте в качестве административных?

Есть две возможности получить искомый ответ, не противопоставляемые, однако, друг другу. Первая из них имеет своим основанием то, что административная ответственность, равно как и любой другой вид юридической ответственности, является конкретным выражением государственного принуждения к должному, отвечающему интересам общества и государства, поведению. Если в общепринятом понимании основным каналом применения государственного принуждения является судебная власть, то для административной ответственности характерно иное. В соответствии с действующим российским законодательством ее меры применяются преимущественно во внесудебном порядке, т.е. в процессе повседневной деятельности государственных органов (должностных лиц), обобщенно характеризуемых как государственная администрация. Соответственно осуществляемая ею деятельность обозначается как административная, одним из составных элементов которой является административное принуждение.

Вторая возможность, теснейшим образом связанная с первой, заключается в том, что юридическая регламентация деятельности по применению административной ответственности и возникающих в связи с ней общественных отношений составляет предмет особой отрасли российского права - административного права. Соответственно именно административно-правовым нормам отведена ведущая роль в установлении административной ответственности и в определении санкций за совершение административных правонарушений. В этом проявляется правоохранительная функция данной правовой отрасли.

Таким образом, в самом общем виде выявляется административный характер правонарушений и юридической ответственности, устанавливаемой за их совершение.

Однако ограничиться подобным выводом еще недостаточно для того, чтобы правильно понять и оценить содержание КоАП. Имеется еще ряд положений, необходимость учета которых несомненна.

Прежде всего в этом аспекте первостепенное значение имеет характеристика того вида государственной деятельности, который, как на это уже обращалось внимание, можно называть административным. Это особенно важно для того, чтобы понять, почему административно-правовые нормы, устанавливающие административную ответственность и, тем самым, определяющие круг правонарушений, признаваемых административными, содержатся в законодательных актах, а применение мер административной ответственности отнесено в основном к компетенции государственных органов (должностных лиц), осуществляющих государственно-управленческую деятельность.

Да, это действительно так, ибо все административное суть управленческое. И несмотря на то, что в Конституции РФ термин "государственное управление" фактически не упоминается, такую ситуацию нельзя оценивать в качестве утраты значимости этой вечно живой и непосредственной формы выражения государственной власти. Конституционный пробел в данном случае нельзя признать позитивным. И об этом свидетельствует тот факт, что в нормах многих федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов термин "государственное управление" звучит с прежней силой. Достаточно ознакомиться, например, с содержанием таких законодательных актов, как Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д., чтобы убедиться в том, что в них имеются специальные разделы, посвященные организации государственного управления в соответствующих сферах. Да и в проектах федеральных законов, посвященных федеральным органам отраслевой и межотраслевой компетенции, фиксируется следующее: эти государственные органы осуществляют на всей территории Российской Федерации в полном объеме все установленные законодательством функции государственного управления, включая применение мер принуждения.

Что же произошло в действительности? Объяснение довольно простое: Конституция РФ установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10). Исполнительная власть (иногда ее не без оснований называют административной) представляет собой одну из ветвей единой государственной власти. Однако власть не существует сама по себе; она непременно должна воплощаться в практической деятельности государственных органов, представляющих ее. Поэтому возможен только один вывод: исполнительная власть реализуется в деятельности органов исполнительной власти, а сама их деятельность в этих условиях является исполнительной (в отличие от законодательной и судебной деятельности).

Таким образом, на смену традиционно и широко употребляемым терминам типа "государственное управление", "исполнительно-распорядительная деятельность", наконец, "государственно-управленческая деятельность" пришел новый конституционный термин, который деятельность как категорию, динамизирующую исполнительную власть, вообще игнорирует. Конечно, подобный вывод не претендует на категоричность. Тем не менее, вне всяких сомнений можно высказать предположение, и даже твердое убеждение, смысл которого заключается в следующем: сама по себе власть, означающая способность и возможность оказывать определяющее воздействие на поведение других (в нашем случае - физических и юридических лиц), право подчинять своей воле волю других, без субъекта, уполномоченного реализовать названные качества, - воспринимается как голая абстракция.

Не может вызвать какие-либо сомнения тот факт, что любому варианту государственной (да и не только государственной) власти должен соответствовать государственный же орган, наделенный полномочиями по ее реализации в общественных социальных связях. Так оно и происходит в реальности. Законодательной власти соответствуют законодательные (представительные) органы, на уровне Российской Федерации представленные Федеральным Собранием (ст.94 Конституции РФ), судебной власти - судебные органы (ст.118).

Что касается исполнительной власти, то ее осуществляет Правительство РФ (ст.110 Конституции РФ), а также иные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, образующие единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч.2 ст.77 Конституции РФ).

Наличие подобных государственных органов свидетельствует о том, что в государственно-властном механизме (а именно его составляют законодательные, исполнительные, судебные органы, а также и Президент РФ) происходит разделение юридически-властных полномочий по практической реализации функций каждой из ветвей государственной власти. В этом - подлинный и доступный пониманию смысл разделения властей, осуществленного в России.

Соответственно законодательная ветвь государственной власти реализует государственно-властные полномочия путем законотворчества, т.е. установления общих правил (норм) организации государственной и общественной жизни. Для судебной власти характерно осуществление государственно-властных полномочий в форме конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, в процессе которого обеспечивается (в наиболее общем выражении) правоохрана общих норм и правил, устанавливаемых законодательной властью, в том числе и гарантированных законом прав и интересов членов общества.

С учетом изложенного не представляет особого труда уяснить, каково место исполнительной власти в государственно-властном механизме. Есть закон, функционирует система его судебной охраны. Поскольку это именно так, постольку очевидно, что введенный в действие закон до того, как возникнет необходимость в защите его требований, объективно нуждается в исполнении. Сам законодатель не в состоянии выполнять подобную функцию. Отсюда и вытекает специфическое функциональное назначение исполнительной власти - практическая реализация, т.е. исполнение, проведение в жизнь в общегосударственном масштабе установленных законодательной властью (прежде всего) общих норм (правил).

Функциональное назначение исполнительной власти реализуется в исполнительной деятельности органов исполнительной власти. Исполнительная деятельность по своей сути является административной или, что более точно отражает ее суть, - исполнительно-распорядительной.

Именно таким образом она характеризовалась до разделения властей, в том числе и в прежних советских и российских конституциях. Именно в подобном смысле говорилось и о государственно-управленческой деятельности. По существу и сейчас реализация исполнительной власти сохранила все ее качества (конечно, с учетом изменений, связанных с процессом разгосударствления, становления многообразия форм собственности и т.п.). Поэтому, следуя корректному отношению к конституционным нормам, в дальнейшем мы будем говорить об исполнительной власти, об органах, ее реализующих, подразумевая при этом механизм государственного управления, непосредственно и повседневно осуществляющий государственно-управленческую деятельность.

У читателя может возникнуть вполне обоснованный вопрос: почему с таких далеких позиций предлагается подход непосредственно к содержанию КоАП?

Объяснения по этому поводу можно предложить следующие. Тот, кто внимательно наблюдал за ходом обсуждения проекта КоАП, имел возможность видеть, что помимо конструктивных рекомендаций по его совершенствованию довольно часто высказывались и иные. Так, некий комитет за гражданские права опубликовал брошюру под хлестким названием "Чем нам грозит новый административный Кодекс?", основное содержание которой сводилось к тому, что КоАП - это административная дубинка, что служит он интересам создания полицейско-чиновничьего государства, беззащитным перед которым окажется каждый человек.

Подспудно звучала не очень-то скрываемая мысль - все административное направлено против человека. И объяснялось просто: КоАП содержит "неимоверное" количество запретов, следствием чего "среднестатистический россиянин не может ступить и шага, чтобы не нарушить какой-то из этих запретов".

Может быть, все это - просто заблуждение, проистекающее из непонимания современной роли государства и права, незнания объективных закономерностей управляемости общественной жизни, стоявшей преградой стихии и анархии, своеобразная попытка доказать, что в условиях реформирования России нет надобности в сильной государственной власти, что она не должна "вмешиваться" в общественную жизнь? Во всяком случае, именно такого рода вопросы ставит перед собой гражданин или предприниматель, предпочитающий жить и работать в организованном обществе и государстве, где закон и основанный на нем правопорядок создают условия для нормальных взаимоотношений между гражданами, между юридическими лицам и, наконец, между ними и государственной властью. В этом показатель высокого уровня правосознания граждан, высокого уровня их подлинной, а не мнимой гражданственности, "заставляющей гражданина, по крайней мере, раз в неделю нарушать закон".

Таким образом, имеет место и подобного рода "пропаганда" нового КоАП.

А может быть, действительно, любое установление различного рода правовых запретов (основное содержание КоАП их и составляет) грозит разрастанию "полицейщины", если понимать под ней право государственной власти в необходимых случаях и в общих интересах "навязывать" свою волю индивидуальным и коллективным членам общества?

Все эти вопросы и предопределяют необходимость предварительных экскурсов в сферу государственно-правового и юридически-властного механизма. Известно, что жить в обществе и быть свободным от него невозможно. Необходимые ограничения свободы при этом заложены в законах и подзаконных правовых актах; осуществляются они не в целях "полицейского" регулирования общественных связей, не в целях превращения человека в "слепого", делающего каждый свой шаг исключительно по государственной указке. Ограничение свободы - одно из ощутимых средств ее всестороннего развития. Да, это именно так, ибо, устанавливая те или иные правовые запреты, государственная власть защищает тем самым и общество, и каждого его законопослушного члена от недолжного поведения, нарушающего нормальный ритм общественной жизни. И только в таком аспекте следует понимать и оценивать Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Огульное охаивание любого законодательного начинания (а это стало почти "криком" политической моды) - признак невысокого уровня правовой культуры.

Возвращаясь к предметному разговору, необходимо подчеркнуть, что реализация исполнительной власти - а именно с этим процессом преимущественно связывается кодификация правовых норм об административной ответственности - не формальная акция. Все органы и должностные лица, участвующие в этом процессе, как уже отмечалось, наделяются законом необходимыми полномочиями юридически-властного характера. Надобность в них очевидна, так как, осуществляя государственно-управленческие функции в подведомственной им сфере, они тем самым выражают государственную волю и политику, т.е. публично-правовые (а не частные) интересы. При этом они активно участвуют в государственном регулировании управленческих общественных отношений, придавая им организованный, упорядоченный характер. Управленческая же сфера общественной жизни крайне широка и многообразна. В ней функционируют различного рода коллективные государственные и негосударственные формирования (предприятия, учреждения, коммерческие структуры и т.п.). В ней живут и действуют миллионы граждан с их многообразными интересами и запросами. И именно в этой сфере осуществляется практическая реализация требований законов, адресатами которых являются не только органы исполнительной власти, но и физические и юридические лица.

Как можно обеспечить в названной сфере должный правопорядок или же упорядоченность общественных отношений, не обладая правомочиями властного воздействия на поведение участников этих отношений?

Ответ на данный вопрос, умышленно повторяемый, непосредственно связан с методами реализации исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности. А они, о чем также уже упоминалось, подводят нас к особенностям, характерным для административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Общепризнанно, что регулируемые административным (т.е. управленческим) правом общественные отношения являются властеотношениями. Это означает, что в них всегда присутствует тот субъект, который в состоянии представлять интересы государства, т.е. публично-правовые интересы.

Соответственно другая сторона регулируемых административным правом отношений юридически зависима от волеизъявлений обязательного субъекта, роль которого в соответствии с действующим законодательством возложена на органы исполнительной власти и действующих от их имени должностных лиц. По существу, так проявляется объективное качество государственно-управленческой деятельности как формы, в которой исполнительная власть приобретает реальное выражение. Последовательное проявление этого качества приводит к неоспоримому выводу, имеющему большое социальное и юридическое значение. Поскольку проведение в жизнь требований законов, т.е. наиболее общих норм и правил должного поведения, осуществляется в процессе "общения" органов исполнительной власти с разнообразными участниками управленческих общественных отношений, постольку решение подобной задачи невозможно без властного воздействия на их поведение.

Поскольку между управляющими и управляемыми нет отношений равенства, свойственных гражданско-правовому регулированию, стороны управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, не находятся на одном правовом уровне, т.е. они в юридическом смысле не равны; юридическое равенство между ними исключается. Это, конечно, не означает, что, например, гражданин подчинен тому или иному органу исполнительной власти или должностному лицу. Но он юридически зависим от них, поскольку, во-первых, представителю исполнительной власти предоставлены полномочия по использованию односторонних юридически-властных предписаний в адрес как гражданина, так и любого иного управляемого участника регулируемых отношений (предприятия, частной коммерческой структуры и т.п.).

Во-вторых, что не менее важно, только полномочный исполнительный орган (должностное лицо) в состоянии официально решить тот или иной вопрос, возникающий по инициативе гражданина (например, по поводу реализации его субъективных прав), причем опять же в одностороннем порядке.

В-третьих, именно органы исполнительной власти уполномочены на защиту регулируемых общественных отношений, а также прав и законных интересов их участников.

В-четвертых, именно на органы исполнительной власти возлагается в значительном масштабе осуществление контроля и надзора за соблюдением в регулируемой сфере должного правопорядка.

Наконец, в-пятых, именно они наделены полномочиями по принудительному предупреждению и пресечению правонарушений в сфере государственного управления, а также по применению к правонарушителям мер юридической ответственности.

Обобщив сказанное, можно получить представление о государственно-управленческой деятельности как не только исполнительной, но и распорядительной. Управляя подчиненными объектами (например, государственными предприятиями и учреждениями), осуществляя государственное регулирование деятельности негосударственных формирований, субъекты исполнительной власти вправе распоряжаться.

Вот почему воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Вот почему управленческие отношения, в рамках которых происходит проведение в жизнь требований закона, т.е. его исполнение, называют властеотношениями.

Все эти качества исполнительной деятельности находят закрепление в нормах административного права, основным назначением которого является регулирование управленческих отношений. Данная отрасль российского права реализует свою регулятивную роль с помощью таких правовых методов, как предписание, запрет, дозволение.

Предписание выражается в установлении юридической обязанности действовать в условиях, предусмотренных административно-правовой нормой, именно так, а не иначе. Тем самым предписывается должный вариант поведения участников управленческих отношений. И абсолютно не соответствуют действительности утверждения о том, что КоАП представляет собой "сгусток" одних лишь правовых запретов.

Вот показательный пример. В ч.5 ст.4.1 КоАП закреплено, что никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Налицо административно-правовая норма, содержащая прямое предписание. И подобных норм в КоАП достаточно много, особенно в части, касающейся обеспечения гарантий прав привлекаемых к административной ответственности, возложения обязанностей на органы (должностных лиц), уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Что касается дозволений, то их юридический смысл можно понять, например, по предоставленной судьям и должностным лицам, уполномоченным решать дела об административных правонарушениях, возможности при незначительности правонарушения отказаться от применения к правонарушителю административного наказания и ограничиться устным замечанием (ст.2.9).

Запреты определяют условия, при наступлении которых адресат обязан воздержаться от совершения определенных действий под угрозой наступления неблагоприятных последствий (имеется в виду прежде всего юридическая ответственность). Действительно, с чисто внешней стороны КоАП, точнее, его Особенная часть, фактически содержит соответствующие правовые запреты. Конечно, они не выражены буквально. Однако сам факт фиксации в той или иной статье КоАП определенных действий (либо бездействия), обозначаемых в качестве нарушения обязательных правил и норм (т.е. соответствующих предписаний), сопровождаемого определенной мерой административной ответственности (административным наказанием), достаточно убедительно свидетельствует о том, что были совершены запрещенные правовыми нормами действия (или имело место бездействие).

Может ли наличие подобных запретов вызывать негативную реакцию?

Никаких методологических возражений, конечно же, быть просто не может. Любой член общества, лишенный предвзятого отношения к праву и к его практическому применению, понимает, что нарушение юридических предписаний или запретов должно влечь за собой правовые последствия правоохранительного характера, т.е. юридическую ответственность виновной стороны. Неотвратимость наказания за недолжное поведение - это принцип не только уголовного, но и административного законодательства.

Попутно не лишним будет обратить внимание на то, что УК также содержит соответствующие правовые запреты. Фактически каждый состав преступления или административного правонарушения, характеристика которых дается в УК и КоАП, - это и есть получивший внешнее выражение запрет на совершение того, что с позиций публично-правовых интересов нарушает нормальный порядок общественных отношений. В равной мере метод запретов используется гражданским и дисциплинарным законодательством.

Единственное, что может вызвать и вызывает неприятие - это количество правовых запретов. Да, их много и в УК, и в КоАП. Но такова позиция законодателя, и ее нельзя не уважать.

Относительно количества запретов, закрепленных в новой редакции КоАП, конечно, можно рассуждать. Однако при этом необходимо учитывать изменения условий общественной жизни, влияющих на требования, предъявляемые к законотворческому процессу. В этой связи небезынтересно, что до 1961 г. административной ответственности подлежали как физические, так и юридические лица. Например, производственное предприятие штрафовалось за загрязнение окружающей среды и особенно водоемов сточными водами. Видимо, рутина и косность, отсутствие надлежащего контроля привели к тому, что заводы, не проводя никаких работ по устранению нарушений, за которые они были административно наказаны, нашли следующий "оригинальный" способ реакции на неминуемую наказуемость: штрафные суммы стали включаться в техпромфинпланы, т.е. заранее планироваться. Государство мирилось с этим, пока, наконец, в 1961 г. не был найден выход: штрафы с предприятий были отменены, а административной ответственности стали подвергать виновных руководителей предприятий и их подразделений. Таким образом, с этого момента в качестве субъектов административной ответственности стали фигурировать только физические лица (включая должностных лиц).

В условиях общественного развития в переходный период становления рыночных отношений и связанного с этим многообразия форм собственности не произошло рекламируемого отказа государства от использования властных методов регулирующего воздействия, особенно на сферу экономики. Разумное первенство принципа - рыночная экономика без государственной поддержки и государственного контроля тяготеет к стихии и анархии - обусловило изменение форм и методов воздействия государства с помощью имеющихся в его распоряжении правовых рычагов. Эти изменения затронули, в частности, и сферу применения мер административного принуждения. Появились новые формы деятельности, управлять которыми непосредственно уже было невозможно (негосударственное, включая частное, предпринимательство и т.п.), но регулировать их государство было обязано. Эти изменения касались не только утративших государственный характер объектов и осуществляемой ими деятельности, но и объектов государственного сектора (конкуренция, монополизм и др.).

Соответственно значительно расширился круг субъектов административной ответственности, была восстановлена административная ответственность (например, за правонарушения в области строительства; производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; использования атомной энергии; пожарной безопасности и т.п.) юридических лиц различного вида, в том числе государственных и негосударственных, коммерческих и некоммерческих организаций. Появилась новая категория субъектов административной ответственности в виде индивидуальных предпринимателей, а также политических общественных объединений (например, за нарушения законодательства о выборах и референдумах). Вообще в 90-е гг. было принято много законодательных актов, посвященных административной ответственности, что свидетельствовало об усилении начал государственного регулирования, рассчитанного преимущественно на утратившие государственный характер объекты (например, Налоговый кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и т.д.). В этом наглядно проявляется приоритет публично-правовых интересов над частными, стремление государства обеспечить проведение в жизнь правовых и организационных основ экономической и иных областей общественной жизни, создание правового режима, рассчитанного как на государственный, так и негосударственный секторы.

Таким образом, существуют объективные условия, которые имеют прямое отношение к возрастанию количества административных запретов в КоАП. Конечно, не все эти запреты равноценны.

Это дает основания говорить о том, что у Государственной Думы имелась возможность осуществить критический обзор перечня составов административных правонарушений (как подсчитали критики проекта новой редакции КоАП, их 491). Однако в вето Президента РФ выражена иная позиция: не все правонарушения, влекущие административную ответственность, предусмотренную федеральными законами, включены в КоАП. Имеются в виду, в частности, нормы гл.16 Налогового кодекса РФ, в которых этот вид ответственности предусмотрен не только для физических (это предусмотрено в КоАП), но и для юридических лиц (почему-то забытых в КоАП); административные правонарушения банковского законодательства, а также законодательства о валютном контроле, естественных монополиях, биржах и биржевой деятельности. Этот перечень заканчивается многозначительным "и так далее". Все это означает стремление, противоположное понятной в принципе скорби по поводу превращения КоАП в конкурента УК по количеству узаконенных правовых запретов.

Такова ситуация, с которой нельзя не считаться.

Какие юридические средства может использовать государство помимо расширения сферы законодательного регулирования многих новых видов общественных, включая и управленческие, отношений?

Как уже отмечалось, в подобном ракурсе существенное значение приобретает установление в правоохранительных интересах системы правовых запретов на совершение действий, не соответствующих государственной политике в той или иной области общественной жизни, а также усиление начал государственного контроля и надзора за соответствием этим запретам поведения всех участников регулируемых общественных отношений.

Какой путь в наибольшей степени соответствует подобным началам государственной политики? Вряд ли он связан с применением мер уголовной ответственности, хотя понятно, что все зависит от степени общественной опасности правонарушений. Далеко не все, что связано с несоблюдением соответствующих правовых запретов, имеет характер преступлений. Не подходит и применение мер дисциплинарной ответственности, так как во многих случаях эти меры слишком мягкие.

И опять мы возвращаемся к уже достаточно "разрекламированному" административному принуждению. В широком смысле этот вид государственного принуждения представляет собой элемент юридически-властных полномочий субъектов исполнительной власти, призванный обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Значит, это один из конкретных институтов российского административного права, объектом регулирующего внимания которого являются общественные отношения в управленческой сфере. Особенностью же данной сферы является максимальная приближенность исполнительных органов к тем, кто непосредственно действует в ней - к гражданам и различного рода юридическим лицам. Причем, что особенно важно, именно по отношению к ним исполнительные органы (должностные лица) реализуют принадлежащие им юридически-властные полномочия, включая контрольно-надзорные и принудительные. Надзорные полномочия рассчитаны на воздействие именно на такие объекты (в смысле поведения), которые не находятся в организационном подчинении у органов исполнительной власти любого уровня.

Это - один из важнейших моментов, учет которых необходим для правильного понимания роли административно-правового регулирования и его методов, используемых, в частности, и в КоАП.

Итак, административное принуждение, необходимость которого не должна подвергаться сомнению и в современных условиях (в цивилизованных странах оно наиболее существенно, хотя его цели нередко не соответствуют нашим условиям), является наиболее реальным правовым средством (методом), обеспечивающим соблюдение законности и государственной дисциплины, должное, т.е. соответствующее правопорядку, поведение разнообразных по своим качествам участников управленческих общественных отношений. Помимо специфики (применение мер к "третьим" лицам - непосредственно не подчиненным субъектам исполнительной власти), о которой упоминалось выше, ему свойствен еще ряд особенностей.

Прежде всего следует учитывать, что меры административного принуждения, в том числе и меры административной ответственности, как правило, применяются самими исполнительными органами (должностными лицами) в процессе реализации своей управленческой компетенции без обращения в судебные органы. Внесудебный порядок обеспечивает более оперативную реакцию на не соответствующее требованиям административно-правовых норм поведение. В случаях, специально предусмотренных законодательством, наиболее строгие административные наказания применяются исключительно судами (судьями).

Однако невозможно всю сферу применения мер административной ответственности передать судебной власти, лишив тем самым исполнительную власть одного из принадлежащих ей (в лице ее органов) властных полномочий. И дело не только в том, что по своей значимости многие административные правонарушения "не дотягивают" до уровня преступных деяний. Есть и другие причины. Так, сейчас на стадии подготовки находятся проекты законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и "Об административном судопроизводстве". Однако вряд ли стоит рассчитывать, что они явятся основой для "отторжения" субъектов исполнительной власти от применения мер административного принуждения вообще, мер административной ответственности - в особенности. Да и задачи административного судопроизводства сводятся не к реагированию на конкретные административные правонарушения, а преимущественно к рассмотрению и разрешению административно-правовых споров, предметом которых является правомерность правовых актов исполнительных органов (должностных лиц).

Кроме того, трудно представить, чтобы судебные органы были квалифицированными "оценщиками" многих административных правонарушений специализированного характера. Так, административные правонарушения в области атомной энергетики, горного и промышленного надзора, пробирного надзора и т.п. требуют для их рассмотрения и разрешения специальных познаний, которыми не обладают судьи, чья профессиональная специализация традиционно ограничивается рамками уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права. Загружать же судей административной "мелочевкой" расточительно и нецелесообразно.

Нельзя оставить без внимания еще один момент принципиального характера. Меры административной ответственности являются юридическим средством обеспечения соблюдения не любых административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ. В свое время в административно-правовой литературе их называли "актами с административной санкцией". В этом смысле привлекательной была ст.3 КоАП РСФСР, которая содержала исчерпывающий перечень правил, устанавливаемых централизованно; в таком же порядке устанавливалась и административная ответственность за их нарушение. Многие из этих общеобязательных правил действуют и в наши дни (например, безопасности движения, режима Государственной границы РФ, стандартизации, воинского учета, таможенные, разрешительной системы и т.п.), но новый КоАП необоснованно отказывается от такого перечня.

Итак, одним из наиболее распространенных видов административного принуждения является административная ответственность. Именно ей посвящен Кодекс РФ об административных правонарушениях, к анализу содержания которого целесообразно приступить на базе высказанных выше соображений.