III
.III
Кодекс РФ об административных правонарушениях - единственный кодификационный акт административно-правового значения. В нем приведен в определенную систему нормативный правовой материал, составляющий институт административной ответственности.
Тем самым осуществлено упорядочение значительного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, причем в КоАП предпринята давно ожидаемая и в целом удачная попытка освободиться от многих устаревших норм. В этом по существу и состоит его значение в плане создания стабильного законодательства, что особенно важно для сферы действия норм российского административного права - наиболее мобильных и многоплановых.
Новый КоАП в целом воспринял структуру КоАП 1984 г.: те же пять разделов, содержащих, как и ранее, 32 главы. Тем не менее некоторые усовершенствования можно обнаружить и в структурном плане. Главным образом они касаются расположения исходных для КоАП позиций.
Раньше искусственно проводился "водораздел" между Общими положениями и Общей частью КоАП, в силу чего единые нормы концептуального характера располагались в двух разделах Кодекса. Сейчас весь нормативный материал подобного рода в полном соответствии с логикой объединен в разд.I "Общие положения". Это дает возможность до ознакомления с видовым разнообразием административных правонарушений получить целостное представление об их законодательной трактовке.
Теперь КоАП имеет следующую структуру.
Раздел I "Общие положения" - методологически самый важный (в прежней редакции - самый устаревший). В нем зафиксирован современный подход к пониманию объема законодательства об административных правонарушениях; определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях; в круг субъектов административной ответственности введены юридические лица; терминологически административные взыскания трансформировались в административные наказания; усовершенствована их система (упразднены исправительные работы, введен новый вид наказания - дисквалификация).
Раздел II "Особенная часть" - наиболее развернутый структурный элемент Кодекса, содержащий систему административных правонарушений, группируемых по определенным сопредельным признакам (например, посягающие на права граждан, в области охраны собственности, в области предпринимательской деятельности и т.д.). В отличие от КоАП 1984 г. теперь этот раздел включает не 10, а 17 глав. Количество конкретных составов административных правонарушений с 243 возросло до 402.
Раздел III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" содержит нормы, определяющие с учетом изменений в сфере реализации исполнительной власти систему названных субъектов, наделенных юридически-властными полномочиями, а также объем их компетенции в отношении конкретных правонарушений и нарушителей, т.е. подведомственность дел об административных правонарушениях.
Раздел IV "Производство по делам об административных правонарушениях" содержит административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. В состав КоАП этот раздел включен в силу того, что пока еще не разработаны реальные проекты административно-процессуального законодательства, подобные УПК, ГПК и АПК.
Раздел V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" посвящен основам административно-исполнительного производства.
Таково содержание КоАП. Ознакомление с ним дает возможность не только получить необходимое представление о характере законодательного регулирования одного из важнейших проявлений современной государственно-управленческой деятельности, но и оценить его содержание с позиций дальнейшего совершенствования правовых средств преодоления самого массового вида правонарушений. В частности, возможна и некоторая корректировка в целом улучшенной структуры КоАП. В этом смысле было бы идеальным, если бы он состоял из трех частей: общей (разд.I); особенной (в том виде, как она сконструирована) и процессуальной (на базе разд.III-V). Последняя формулировка отвечает содержанию административно-процессуальных норм названных разделов.
Что же касается конкретного содержания отдельных разделов нового КоАП, то следует обратить внимание, что отдельные из содержащихся в них положений не всегда с достаточной степенью юридической точности и ясности представляют ряд важных правовых позиций. Во всяком случае, имеются основания для постановки некоторых вопросов принципиального характера, так как их решение, предлагаемое в КоАП, не во всем может быть признано бесспорным.
Прежде всего под этим углом зрения логично поставить следующий вопрос: что составляет главное в содержании КоАП - административная ответственность или административное правонарушение? Кому-то подобная постановка вопроса может показаться надуманной, но это далеко не так.
В разделе I содержатся необходимые сведения о законодательстве об административных правонарушениях - о его задачах, о предметах ведения Российской Федерации в области такого законодательства и т.п. Однако новый КоАП, как и прежний, вопреки ожиданиям, не формулирует понятия административной ответственности, не акцентирует внимания на ее особенностях, дающих возможность отграничить ее от иных видов юридической ответственности. Лишь в самом общем виде читатель может догадаться, что под административной ответственностью понимается результат совершения административного правонарушения (ст.2.1). Но этого явно недостаточно для ее понимания. Попутно заметим, что даже такая очевидная и в то же время существеннейшая юридическая "деталь", как признание административного правонарушения основанием административной ответственности, не обозначена в КоАП с должной необходимостью. Единственная информация до этому поводу, которую можно извлечь из содержания разд.I, состоит лишь в том, что административным соответствующее правонарушение признается тогда, когда за его совершение действующим законодательством РФ и субъектов Федерации установлена административная ответственность.
А что составляет ее содержание? КоАП ответа не дает.
Почему необходимо акцентировать внимание на этом аспекте законодательства об административных правонарушениях? Прежде всего потому, что административная ответственность представляет собой, как уже указывалось, самостоятельный институт российского административного права, в значительной мере выражающий специфику административно-правового регулирования общественных отношений и его правоприменительную и правоохранительную функцию.
Действующее законодательство, а также значительный массив подзаконных административно-правовых норм, однако, с малопонятной настойчивостью фактически игнорируют существо административной ответственности. Между тем проблематика, связанная с исследованием ее особенностей и юридических условий реализации, составляет предмет традиционных научных изысканий. Несмотря на отсутствие единообразия научной мысли, на базе существующей концепции юридической ответственности выработаны и те признаки, которые могут быть положены в основу понимания административной ответственности.
Вот почему хотелось бы, чтобы КоАП содержал не только отрывочные упоминания о ней. Однако подобная возможность упущена.
В силу этого целесообразно кратко охарактеризовать присущие административной ответственности черты.
Как упоминалось выше, административная ответственность означает наступление определенных негативных последствий для тех, кто не исполняет либо исполняет недобросовестно (ненадлежащим способом) требования (предписания, запреты) административно-правовых норм, т.е. находит свое выражение в применении к этим лицам (физическим либо юридическим) официально установленных мер государственного принуждения. Сразу же возникает надобность в двух, по крайней мере, дополнительных элементах их общей характеристики. Первый из них свидетельствует о том, что в качестве государственного принуждения выступает его особый вариант, а именно административное принуждение, суть которого состоит в применении за содеянное предусмотренных административно-правовыми нормами правовых санкций. Второй дополнительный элемент, учет которого обязателен, как и в первом случае, связан с тем, что как результат совершения административного правонарушения применяются не любые виды мер административного принуждения, т.е. не любые санкции соответствующих административно-правовых норм, а специфические - административные наказания (ранее они назывались взысканиями).
Конечно, это может звучать достаточно наивно, но трудно удержаться, чтобы не задаться вопросом, смысл которого состоит в следующем. Что является исходным - административное правонарушение или административная ответственность? Как ни странно, и по этому поводу время от времени возникают дискуссии. Однако законодатель их не замечает либо наука административного права не нашла достойные пути доведения до его сведения сложившиеся научные представления. Простой же нормативный "диктат" в подобных ситуациях неприемлем.
Действительно, в самом примитивном варианте позволительно поставить вопрос следующим образом: что чем порождено? То ли административная ответственность "породила" такое негативное общественное явление, как административное правонарушение, то ли признание некоторых социально-правовых аномалий правонарушениями, не совпадающими по своему характеру с дисциплинарными проступками, гражданско-правовыми отклонениями от существующих нормативов в имущественной сфере, наконец, с преступлениями, повлекло за собой необходимость в формировании особого вида юридической ответственности?
Логика подсказывает, что наличие административных правонарушений - первопричина соответствующей правовой реакции со стороны общества и государства. Но если это так, а для возражения против этого нет весомых оснований, то тем более необъяснимо отсутствие в сводном нормативно-правовом акте сводных же информационных данных о том юридическом институте (комплексе правовых норм), который возник и сложился в качестве одного из "противоядий", используемых, как об этом свидетельствует практика, во все расширяющемся масштабе против "породивших" его нарушений правопорядка. И это особенно бросается в глаза в силу отсутствия в действующем законодательстве хотя бы одной правовой нормы, с помощью которой можно было бы понять, что представляет собой административная ответственность как явление юридической действительности и какими причинами обусловлено появление этого феномена. Да, именно феномена, поскольку в действующих правовых нормах административная ответственность лишь упоминается. Для того же, чтобы упоминание превратить в понимание, бесполезно обращаться к нормам права вообще, а к нормам административного права в особенности. Между тем из проступков (обратите внимание на мягкое звучание термина!) такого рода отклонения от поведенческих норм перешли в разряд правонарушения, сблизившись, хотя и на формальной основе, с преступными деяниями.
В конечном счете в КоАП все сведено к административным правонарушениям, и это справедливо. Однако не менее, а может быть, более важно, чтобы те, кто будет руководствоваться в своей практической деятельности его нормами, имели возможность получить четкое представление не только о том, почему данное действие (бездействие) отнесено к числу противоправных, но и об особенностях юридических санкций, следующих за его совершением. Но это - проблема уже не только административного правонарушения. Без соответствующих правовых установок, касающихся сути административной ответственности, целостное понимание всех аспектов данного вида мер административного принуждения невозможно.
Значит, не так уж и наивен поставленный ранее вопрос о соотносимости административного правонарушения и административной ответственности.
Настало время сказать о том, что наука административного права предлагает, а КоАП игнорирует наиболее показательные качества или признаки административной ответственности. В этом плане обращает на себя внимание следующее.
1. Для административной ответственности характерно, что она наступает не за любое правонарушение, совершенное в сфере реализации исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности. С ней "соседствуют" иные виды юридической ответственности (дисциплинарная, уголовная, гражданско-правовая). Являясь одним из элементов общего административно-правового регулирования, она используется в случаях нарушения или ненадлежащего исполнения общеобязательных правил поведения, устанавливаемых действующим законодательством и подзаконными административно-правовыми нормами. Особенностью подобных правил является их специальный характер, который находит выражение в правовом регулировании таких управленческих отношений, которые в силу тех или иных причин приобретают важное значение для обеспечения государственной и общественной безопасности и, соответственно, нуждаются в установлении специальных правовых режимов. О специализированном характере общеобязательных правил, разнообразных по своему содержанию, можно судить на основе анализа Особенной части КоАП (гл.5-21). Например, это таможенные правила, правила, действующие на транспорте и в дорожном движении, санитарно-эпидемиологические, экологические правила и т.п.
2. Из общеобязательного характера правил, нарушение которых влечет административную ответственность, следует, что она распространяется на всех физических и юридических лиц, действующих в регулируемой правилами области. При этом не имеет значения форма собственности, ведомственная или иная форма подчиненности субъектов правонарушения. Следовательно, меры административной ответственности не могут применяться руководителями органов исполнительной власти, государственных предприятий и учреждений в отношении подчиненных им работников.
3. Меры административной ответственности применяются в случаях правонарушений не всеми органами и должностными лицами, представляющими в общественных отношениях, регулируемых административным правом, исполнительную власть. Действующее законодательство определяет специальных субъектов применения административной ответственности. Как правило, это органы (должностные лица), в управленческой компетенции которых преобладают правоохранительные функции и полномочия по применению административно-принудительных мер (информация о круге таких специальных субъектов содержится в гл.22-23 КоАП). Такими органами являются суды, а также разнообразные контрольно-надзорные органы и их должностные лица (инспектора, контролеры и т.п.), применяющие меры административной ответственности во внесудебном порядке.
4. Специфической особенностью административной ответственности является и то, что в ее цели входит не только защита административно-правовых норм. Действующее законодательство, включая и Особенную часть КоАП, предусматривает возможность привлечения к административной ответственности за нарушение требований правовых норм иных отраслей российского права, например, конституционного (гл.14), экологического (гл.8). В этом - универсальное межотраслевое качество правоохранительной функции административной ответственности.
5. Меры административной ответственности применяются не только к физическим, но и к юридическим лицам, т.е. как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам административного права.
6. Для применения мер административной ответственности законодательством установлен особый процессуальный порядок - производство по делам об административной ответственности (разд.IV). Административно-процессуальные нормы регламентируют деятельность всех специальных субъектов применения административной ответственности (судей, контрольно-надзорных органов и т.д.).
7. Свое непосредственное выражение административная ответственность получает в применении к лицам, совершающим административное правонарушение, особых мер административного принуждения - административных наказаний (гл.3).
8. Нелишне еще раз подчеркнуть, что основанием административной ответственности является особый вид правонарушения - административное правонарушение (гл.2).
Для того чтобы подчеркнуть особенности административной ответственности, целесообразно также осветить в общих чертах соотношение административной ответственности с иными видами юридической ответственности. Так, для уголовной ответственности основанием является преступление, существенно отличающееся своей опасностью для общественных отношений; она наступает исключительно в судебном порядке; юридические лица не являются ее субъектами; уголовные наказания более суровы и влекут за собой судимость; основные ее стороны регламентированы УК и УПК. Дисциплинарная ответственность наступает только во внесудебном порядке; ее основание - дисциплинарный (служебный) проступок - нарушение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей, а также обязанностей, связаных с трудовой деятельностью, с учебой и т.п.; она характерна для отношений, в рамках которых виновный подчинен должностному лицу - руководителю, наделенному дисциплинарной властью (например, в государственно-служебных отношениях); на виновное лицо налагается дисциплинарное взыскание (например, выговор). Для гражданско-правовой (имущественной) ответственности характерна цель - возмещение материальных убытков или вреда; ее содержание - последствия имущественного характера, включая восстановительные меры; регламентация осуществляется ГК, ГПК и АПК.
И еще один вопрос заслуживает специального внимания. Он имеет прямое отношение к характеристике субъектов административной ответственности (гл.2). В их числе вполне оправданно значатся должностные лица (ст.2.4). Однако в данном случае наблюдается значительное расхождение в определении должностного лица в старом и новом КоАП. Для сравнения приведем следующие две формулировки.
В ст.15 КоАП РСФСР было записано: должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности. Что примечательно в подобном понимании должностного лица? Прежде всего то, что оно представлено в качестве конкретного субъекта административной ответственности, нарушающего возлагаемые на него административно-правовыми нормами не все служебные обязанности, а их совершенно определенную часть. За нарушение иных обязанностей по службе должностное лицо привлекается не к административной, а к дисциплинарной ответственности. Если речь идет о государственном служащем, он отвечает за содеянное в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". На иных должностных лиц распространяются дисциплинарные нормы трудового законодательства. За совершение административных правонарушений иного характера (например, нарушение правил дорожного движения) должностное лицо несет административную ответственность на общих основаниях, т.е. как гражданин.
В чем смысл ограничений, предусматривавшихся ст.15 КоАП РСФСР? В том, что общеобязательными правилами специально проводилась грань между ответственностью за однородные правонарушения, совершенные гражданами и должностными лицами. Например, нарушение правил пожарной безопасности гражданином влекло за собой его личную ответственность за содеянное. По действующему КоАП аналогичное правонарушение, совершенное должностным лицом (например, руководителем предприятия или учреждения), является основанием для более строгого административного наказания в силу того, что в его служебные обязанности входит обеспечение пожарной безопасности вверенного ему объекта (ст.20.4). Некоторые составы административных правонарушений предусматривают возможность их совершения только должностными лицами. Например, в ст.5.4 КоАП установлена ответственность за нарушение порядка предоставления списков избирателей, участников референдума или сведений об избирателях, участниках референдума должностными лицами, на которых законом возложена эта обязанность.
В статье 2.4 КоАП сказано, что должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Никаких "ограничителей" при этом не установлено. Таким образом, фактически поставлен знак равенства между административным и дисциплинарным правонарушением, между административной и дисциплинарной ответственностью. Нонсенс, но это именно так, ибо согласно ст.14 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него налагаются дисциплинарные взыскания.
Что же в таком случае справедливо? Может быть, КоАП не имеет в виду государственных служащих? Однако действующее законодательство вообще не содержит характеристику должностного лица, хотя его содержание буквально перенасыщено этим термином.
До сих пор только УК предлагал свое понимание должностного лица. Сейчас и КоАП дает примечание к ст.2.4, в котором предпринята попытка дать определение должностного лица. Это, конечно, положительное явление, значение которого, как и определения должностного лица в УК, тем не менее утрачивается в силу того, что данная категория работников по совершенно не понятным причинам и мотивам получает свою характеристику не через позитивный нормативный материал, а лишь на уровне определения субъектов преступления и административного правонарушения.
К чему приводит данная ситуация?
Вот определение должностного лица как субъекта административной ответственности. Это - лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. В УК представители власти выделены в отдельную группу работников, отличающуюся от должностных лиц. Так, ими признаются должностные лица особого статуса: они действуют от имени правоохранительного или контролирующего органа и наделены в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости (ст.318 УК). Одновременно в примечании к ст.285 УК дается общее понятие должностного лица как субъекта преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В первой части оно совпадает с первой частью воспроизведенного содержания примечания к ст.2.4 КоАП.
Значит, должностное лицо в уголовно-правовом и административно-правовом смыслах понимается как представитель власти.
Остановимся на этом признаке, признав при этом, что в УК признаки представителя власти выражены более четко, нежели при упоминании о них в КоАП. Именно в этой плоскости и возникает недоумение, имеющее прямое отношение к трактовке понятия должностного лица в КоАП.
Нельзя забывать, что КоАП относит должностных лиц к числу возможных субъектов, совершающих административное правонарушение. Не случайно первое упоминание о них содержится в гл.2, в которой определяется, что такое административное правонарушение и кто может его совершить и, тем самым, быть привлеченным к административной ответственности. Определение должностного лица в ст.15 КоАП РСФСР преследовало именно такого рода цель, и она (эта цель) была достигнута. Должностные лица квалифицировались как субъекты неправомерных действий (бездействия), влекущих за собой соответствующую меру административной ответственности.
Сейчас же определяющим должностное лицо признаком предлагается считать его правомочия распорядительного характера в отношении третьих (не подчиненных ему) лиц. Тем самым проблема должностного лица в буквальном смысле поставлена "с ног на голову"! Потенциальным виновником административного правонарушения признается тот, кто наделяется полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности.
Иначе говоря, должностные лица, о которых речь идет в ст.2.4, "перепутаны" с должностными лицами, компетенция которых определяется в гл.23 разд.III. Подобная эквилибристика недопустима для правового акта законодательного уровня.
Заметим, что как в УК, так и в КоАП имеется вторая часть определения должностного лица. Это - лица (кроме уже упоминаемых представителей власти), выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и вооруженных формированиях. Налицо текстуальное совпадение; и в том, и в другом случае остается неясной лишь суть организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Если это безразлично для уголовного законодательства, стремящегося к расширению круга подлежащих ответственности по УК лиц, то для административного права это имеет значение. Например, организационно-распорядительные функции могут совпадать с теми, которые призваны выполнять представители власти и т.д.
Видимо, вторая часть содержащегося в примечании к ст.2.4 КоАП определения должностного лица соответствует его положению как возможного субъекта административной ответственности. Об этом косвенно свидетельствует третья часть упомянутого примечания. В ней говорится о том, что совершение административных правонарушений руководителями и другими работниками иных организаций (следует предположить, что речь идет о коммерческих и некоммерческих организациях) в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций влечет их привлечение к административной ответственности в качестве должностных лиц.
К сказанному следует добавить, что как должностные лица несут административную ответственность частные предприниматели без образования юридического лица.
Таким образом, один из важнейших вопросов применения административной ответственности, а именно - о должностных лицах как субъектах этого вида юридической ответственности, решен в новом КоАП крайне неопределенно и противоречиво. Поэтому и дифференциация совершаемых ими административных правонарушений затруднительна. Ведь речь идет о должностных лицах органов власти, управления и хозяйствующих субъектов. В одних случаях это руководители коммерческих организаций, в других - главные бухгалтеры или иные уполномоченные лица, в третьих - ответственные банковские работники, а также работники бирж и т.п. В целом налицо достаточно широкая трактовка понятия должностного лица, заимствованная из уголовного законодательства. Руководствоваться же тем, что под должностным лицом следует понимать любое лицо, занимающее определенную должность, неправомерно. "Размытость" его понимания неизбежно приведет к тому, что любой служащий понесет повышенную административную ответственность, которая установлена для ограниченного круга работников. Поэтому верным является ограничительный подход, закрепленный в ст.15 КоАП РСФСР. Отсутствие четкости в подходе к решению данного вопроса в новом КоАП - зеркальное отражение несовершенств, присущих современной концепции государственной службы.
Что касается вопроса о юридических лицах как субъектах административного правонарушения, то данная новелла вообще концептуально обойдена молчанием.
Единственная статья КоАП, а именно ст.2.10, помещенная почему-то в конце гл.2 вне непосредственной связи с перечислением субъектов административной ответственности, по существу имеет отсылочный характер. Прочитав ее, никакой конструктивной информации не получаешь. Ясно лишь одно - ищи в Особенной части, в ее многочисленных статьях упоминания об их административной ответственности. Найти их можно, ибо КоАП проявляет к юридическим лицам завидное внимание. Но кроме этой отсылки предлагается и следующая глубокомысленная "сентенция": если в статьях КоАП (кроме его Особенной части) не указано, что данные нормы применяются только к физическому или только к юридическому лицу, они действуют в равной мере в отношении тех и других лиц. Исключение: если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу, то они, естественно, не применяются в отношении юридических лиц. Вот такой "кроссворд" предлагается каждому работающему с КоАП вместо кратких, четких и ясных ориентировок в соответствующих нормах.
Но это еще не все. А как быть с виной юридического лица - одним из важнейших признаков административного правонарушения? В ст.2.1 КоАП указано, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица. И далее без каких-либо пояснений фиксируется следующее правило: наложение административного наказания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, а привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. В такой "связке" физическое и юридическое лицо просто не воспринимаются без необходимых разъяснений. Действительно, какая конкретная ситуация подразумевается в данном случае? Можно лишь догадаться, что подразумеваются физические лица, представляющие данное юридическое лицо (руководители, их заместители, главные бухгалтеры), а не любые физические лица, не имеющие никакого отношения к лицу юридическому.
Как же все-таки несет административную ответственность юридическое лицо? Статья 2.10 КоАП оставляет этот принципиальный вопрос без ответа.
Попробуем получить ответ на конкретном примере. Статья 14.1 КоАП предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии). Часть 2 этой статьи касается юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без лицензии, если получение ее обязательно. Причем штрафные санкции предусмотрены как для должностных лиц (имеются в виду должностные лица юридических лиц), так и для самого юридического лица. Должностные лица подвергаются административному штрафу в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда плюс конфискация изготовленной продукции, орудий производства и сырья (или без нее). На юридическое лицо административный штраф налагается в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда плюс конфискация (или без нее).
Однако трудно предположить, что само юридическое лицо совершает какие-то действия, включая и противоправные. Так за что оно подвергается административной ответственности? За противоправное действие, которое это лице не совершало, но оно приписано ему. Причем при отсутствии одного из главных признаков административного правонарушения - вины. И справедливо в вето Президента РФ указано на то, что понятие вины как психического отношения лица к совершаемому им действию (бездействию) и к его последствиям не может быть применимо к юридическим лицам как к субъектам административной ответственности. В конечном счете, это позволяет говорить о том, что административная ответственность юридического лица наступает при отсутствии его виновности, ибо она практически невозможна. Но подобная ситуация, если все же признать ее правомерной, тем не менее не может сама по себе исключить категорию виновности, предусмотренную ст.2.1 (понятие административного правонарушения). Значит, нуждаются в законодательном установлении критерии виновности юридических лиц.
КоАП предусматривает административную ответственность юридических лиц (хозяйствующих субъектов) во многих случаях (например, за нарушение норм антимонопольного, налогового, природоохранного, предпринимательского законодательства и т.п.). Административное наказание обращается на имущество юридического лица. Тем самым налицо тенденция усиления угрозы имущественным интересам юридических лиц, призванная стимулировать должное поведение объединяемых ими коллективов и их руководителей. Подобные санкции раньше применялись преимущественно в соответствии с нормами гражданского законодательства (как правило, юридическое лицо отвечает принадлежащим ему имуществом). Поскольку сейчас нарушение юридическими лицами общеобязательных правил посягает на публичные интересы, их защита осуществляется механизмом исполнительной власти. И это закономерно для рыночных отношений на первоначальном этапе их становления. Однако при этом совершенно не учитывается, что юридическое лицо - категория гражданско-правовая, а не административно-правовая. Административно-правовая концепция юридического лица отсутствует. Поэтому и возникает немало несуразностей при определении юридических лиц как субъектов административной ответственности. Да, административное правонарушение не может быть совершено юридическим лицом, поскольку оно по своей природе не способно к сознательно-волевым проявлениям.
Какой же вывод все-таки возможен? Опираясь на отдельные ориентиры, которые можно обнаружить в массиве действующего российского законодательства, представляется достаточно убедительным, хотя и не лишенным дискуссионности, следующий вариант решения возникшей весьма актуальной общеправовой проблемы. Например, ст.41 Федерального закона от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" содержит имеющую некоторое отношение к рассматриваемой проблеме норму, в соответствии с которой ответственность за нарушение законодательства об общественных объединениях несут лица, входящие в состав руководящих органов объединения.
Еще более четко вопрос об административной ответственности юридических лиц, а по существу - различного рода коллективных образований, решается НК (часть первая), в ст.110 которого говорится, что фактически налоговое правонарушение юридического лица, наказуемое в административном порядке, является результатом действий (бездействий) его должностных лиц либо представителей, которые обусловили совершение данного правонарушения. Это означает, что противоправное деяние, инкриминируемое юридическому лицу, получает свое непосредственное выражение в действиях физических лиц, выступающих в качестве его органов (руководители, законные представители). Соответственно юридическое лицо отвечает своим имуществом за виновные действия (бездействие) выступающих от его имени руководителей и иных ответственных лиц. Такова специфика административной ответственности юридических лиц, не выраженная и не объясненная КоАП.
Остается, однако, открытым вопрос о границах, устанавливаемых для наложения административных наказаний либо на имущество юридического лица, либо на его руководителей. С одной стороны, вроде бы сохраняет силу правовая формула, не позволяющая применять две санкции за одно противоправное деяние или в отношении двух субъектов. В НК записано: никто не может быть привлечен повторно к ответственности за совершение одного и того же правонарушения (ст.108). Есть основания полагать, что косвенно эта позиция имеет отношение к случаям наложения административного взыскания за одно правонарушение и на материальные средства, закрепленные за юридическим лицом, и на его руководителя. С другой стороны, любая норма Особенной части КоАП, в которой предусматривается состав административного правонарушения, субъектом которого является юридическое лицо, определяет меру административного наказания и юридического лица, и его должностных лиц. Налицо явная юридическая неопределенность, преодоление которой ожидалось в новом КоАП. Практика идет по пути привлечения к ответственности, в зависимости от тяжести содеянного, и того, и другого.
Весьма проблематична по-прежнему вина юридического лица. Нередко вина заменяется противоправностью. Но это не означает невиновности правонарушения и наступления ответственности без вины. Иное создает почву для бесплодных рассуждений о субъективной и объективной вине юридического лица, сочетание каковых есть субъективная сторона административного правонарушения. При этом игнорируется тот факт, что юридическое лицо находится за пределами сознательно-волевого реагирования на происходящее. Объективная же вина - пропаганда юридической ответственности без вины (объективное вменение). Так можно дойти до формирования составов административных правонарушений, совершаемых невиновно.
Удивительно и другое. В ст.4.1 среди обязательно учитываемых факторов, характеризующих административное правонарушение, вина вообще не значится (даже применительно к физическим лицам). Следовательно, КоАП совершенно необоснованно уходит от признания значимости категории вины для определения роли юридических лиц в совершении административных правонарушений. В этом - одно из наиболее серьезных концептуальных его несовершенств.
Не хочется, да вроде бы и не принято "приветствовать" появление нового законодательного акта со значительной долей минорности. Но оснований для этого более чем достаточно, поскольку фактически основополагающая часть КоАП, содержащая его методологические основы, выполнена по существу в фрагментарном варианте; из нее по совершенно необъяснимым причинам исключены многие важные положения, ранее занимавшие достойное место (например, предупреждение административных правонарушений, необходимая оборона и т.д.). В результате общие положения, которым в КоАП РСФСР отводилось значительно большее внимание, в новом КоАП ослаблены и не производят внушительного концептуального впечатления. К сожалению, известные достижения административно-правовой науки именно по проблематике общих положений в КоАП не учтены. В сравнении с Особенной частью они выглядят обедненно.
Повод для разочарований дает и анализ гл.3 КоАП, в которой закрепляется система административных наказаний.
Уже длительное время сомнения вызывала такая мера административной ответственности, как административный арест.Чтобы ни говорилось в его оправдание, фактически речь идет о лишении свободы. Пусть при применении этого взыскания соблюдены условия, предусмотренные ст.22 Конституции РФ. Тем не менее в вето Президента РФ обоснованно указано на то, что случаи применения административного ареста не соответствуют Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Значит, и в данном случае не все благополучно. Попутно заметим, что в ст.3.1, определяющей цели административных наказаний, нет ни слова о защите прав и свобод человека, хотя административным правонарушениям, посягающим на права граждан, посвящена гл.5 и частично гл.6 КоАП.
В числе административных наказаний совершенно неожиданно (этот вопрос не был предметом научного обсуждения) появилась новая мера - дисквалификация. В общепринятом понимании она означает объявление кого-либо недостойным или неспособным занимать определенную должность или исполнять определенную работу.
По смыслу ст.3.11 КоАП дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях.
Очевидно, что данный вид административного наказания рассчитан только на должностных лиц юридических лиц или, как об этом сказано в гл.23 УК, на лиц, "выполняющих управленческие функции" в коммерческих и иных организациях. В ч.3 ст.3.11 КоАП предусмотрено, что дисквалификация применима к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, т.е. должностным лицам юридического лица. Правда, абсолютно не ясна позиция, в соответствии с которой возможно осуществление предпринимательской деятельности по управлению юридическим лицом.
Более серьезные сомнения связаны с отсутствием согласованности данного взыскания с основами трудового законодательства, с законодательством об акционерных обществах. Представляется, что дисквалификация в обозначенном в КоАП варианте более целесообразна в качестве меры, используемой в соответствии с уставными нормами коммерческих образований. В ином виде включение ее в КоАП лишено необходимой аргументации.
С проблемой административных наказаний связан еще один вопрос, являющийся предметом многолетней дискуссии. Имеется в виду приостановление или аннулирование лицензии (разрешения) на осуществление определенного вида деятельности. Известно, что с 1994 г. действует Таможенный кодекс, ст.242 которого к числу взысканий за нарушение таможенных правил относит отзыв лицензии на осуществление определенных видов деятельности, предусмотренных Кодексом. Однако эта новелла не была воспринята КоАП РСФСР.
Тем временем развивалось федеральное законодательство о лицензировании. Был принят Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности". В результате несколько сотен видов деятельности, разнохарактерной по своей сути и весьма различной по значимости, должны были пройти стадию лицензирования. В этой связи возникает закономерный вопрос: а была ли необходимость введения столь масштабного лицензирования? Но нас интересует иной аспект проблемы.
Лицензирование фактически означает предоставление (разрешение) тому или иному лицу определенных специальных прав. Достаточно сослаться на то, что лицензированию подлежат виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства (ст.4 Закона о лицензировании). Значит, имеются в виду не обычные в условиях нормальной общественной жизни права, а именно специальные, например право на осуществление частной детективной деятельности. Но почему их так много? Неужели опасность для страны представляют сотни (более 500) видов деятельности? Трудно в это поверить.
Но поскольку речь зашла о лицензировании специальных прав, невольно возникают ассоциации с предусмотренным КоАП административным наказанием в виде лишения специального права, предоставленного физическому лицу (ст.3.8). По сути с этой мерой административного воздействия перекликается лишение (отзыв) лицензии. Тем не менее КоАП не относит его к числу административных наказаний, что порождает, как уже отмечалось, довольно оживленную дискуссию. Определенный повод для нее дан тем, что ст.157.3 КоАП РСФСР предусматривала приостановление лицензии в административном порядке за осуществление деятельности на транспорте без специального разрешения или ее аннулирование. Непонятно, правда, почему эта статья была включена в главу "Административные правонарушения в области торговли и финансов". Новый КоАП (ст.14.1 главы "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности") не предусматривает лишения предпринимателей лицензии за нарушение правил лицензирования.
По поводу лишения (приостановления, отзыва или отмены) лицензии существуют различные мнения. В основном, но с различного рода оговорками, большинство склоняется к тому, чтобы включить эту меру в число административных наказаний. То, что лишение специальных прав по КоАП распространяется исключительно на физических лиц, не может расцениваться в качестве формального препятствия. Во-первых, установленный порядок лицензирования применим как к физическим, так и к юридическим лицам. Во-вторых, юридические лица теперь официально признаны субъектами административной ответственности. Это значит, что данная принудительная мера, тем более что изначальные этапы ее применения отнесены в основном к компетенции исполнительных органов, вполне отвечает основным качествам административного наказания. Для осуществления подобной ее реформации требуется, причем - настоятельно, одно условие - отказ от всеобъемлющего распространения лицензирования, т.е. административной разрешительной системы. Иначе трудно будет объяснять стремление власти к созданию системы не во всем обоснованных административных (иначе их не назовешь) запретов, провоцирующих чиновничий произвол и стимулирующих одно из величайших зол современного бытия - коррупцию.
Было бы неверно и несправедливо полагать, что настоящая вступительная статья направлена на обесценивание работы по созданию КоАП. Нет, такая цель при ее написании не ставилась.
Но столь же несправедливым было бы восхваление этого законодательного акта, как, впрочем, и многих других правовых документов такой же юридической силы, принятых в последние годы. Уровень юридической культуры и техники, к сожалению, весьма часто производит удручающее впечатление.
Тем не менее принятие нового КоАП - позитивное в целом явление. Многое в нем заслуживает несомненного одобрения. И это относится прежде всего к его административно-процессуальной части, имеющей чрезвычайно важное значение в плане демократизации процессуальной деятельности, обеспечения процессуальных прав участников разбирательства административно-правовых споров, возникающих в связи с применением мер административной ответственности. Кстати, нормы административно-процессуального характера читатель обнаружит в 11 главах КоАП, т.е. им отводится треть содержания Кодекса. Концептуальная же его часть занимает только четыре главы, что, как уже отмечалось, не может восприниматься в качестве достижения.
К сожалению, самой обширной оказалась, так сказать, запретительная часть КоАП. Это - 17 глав, в которых настолько много запретов, что остается лишь удивляться по поводу "устроенности" жизни нашего общества.
В данном случае сказалась ностальгия по тому времени, когда систему государственно-управленческой деятельности именовали "административно-командной". Оправданно ли это? Ответ может быть только один - нет! В противном случае придется признать, что реформирование нашей жизни, изменение государственных позиций и т.п. - чистой воды лозунги популистского толка. В силу этого представляется, что работа по реальному совершенствованию КоАП не должна, просто не имеет права приостанавливаться.
Ознакомление с содержанием КоАП порождает много иных вопросов. Вот, например, один из них, причем далеко не формальный.
Раздел III, как уже говорилось, посвящен органам, должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. По существу это те инстанции, которым дано право налагать административные взыскания, т.е. применять административную ответственность в ее наиболее жестком для правонарушителей варианте - наложении административных штрафов (а степень правонарушения весьма различна).
Хорошо, что в их системе расширяется роль судей (но не судов, как это было раньше). Кроме них - целая "армада" различных подразделений механизма исполнительной власти (всего 51, исключая судей и комиссии по делам несовершеннолетних). При этом за каждой единицей скрывается несколько конкретных должностных лиц соответствующих органов. Например, под рубрикой "Органы внутренних дел (милиция)" значатся девять должностных лиц, уполномоченных налагать административные штрафы, а под рубрикой "Органы и войска пограничной службы" - 12 и т.п.
Помимо специализированных государственных надзорных служб (например, службы геодезического, архитектурно-строительного, пожарного надзора и т.п.), для которых полномочия по применению мер административной ответственности обязательны, нередко в качестве специальных субъектов с такими же полномочиями фигурируют федеральные органы исполнительной власти, что как-то не вяжется с их высоким инстанционным уровнем. Например, рассматривать дела о нарушении правил охраны и использования объектов культурного наследия вправе "руководитель федерального органа исполнительной власти", осуществляющего контроль в этой области (ст.23.57). И прав Президент РФ, указав в своем вето, что наделение государственных органов такого рода полномочиями - компетенция Президента и Правительства РФ.
Таково двойственное впечатление, вызываемое ознакомлением с новым КоАП. Сделано после неоправданного торможения в принципе хорошее и давно ожидаемое дело. Несомненно, что этот законодательный акт оживит работу правоохранительных и контрольно-надзорных органов по преодолению самых массовых правонарушений и тем самым будет способствовать повышению эффективности процесса практической реализации исполнительной власти на всех уровнях Российской Федерации.
К сожалению, оценить новый КоАП в качестве идеального законодательного акта, полностью отвечающего правовым потребностям общества, не представляется возможным. Жизнь, несомненно, будет вносить свои коррективы. Да и юридическая наука должна более решительно и настойчиво добиваться внедрения в законотворческую практику своих представлений о совершенствовании правового пространства в Российской Федерации.
Общие положения, затронутые в настоящей статье, получат более детальное развитие либо уточнение в Комментарии к КоАП, предлагаемом вниманию читателей. Комментарий построен традиционно для работ такого характера: в книге последовательно комментируются все без исключения статьи КоАП РФ. В необходимых случаях авторы отсылают читателя к иным статьям КоАП, содержательно связанным с конкретными комментируемыми статьями. В Комментарии использовано большое количество нормативных правовых актов, необходимых для толкования норм КоАП. В тексте комментариев к статьям дано название каждого акта и дата его принятия. Полный перечень этих актов с источниками опубликования в первой и последующих редакциях для удобства пользования приведен в конце книги. Перечень нормативных правовых актов составлен применительно к структуре КоАП: акты приводятся отдельно к каждой главе КоАП в том порядке, в каком они упоминаются в Комментарии.
* * *
Авторский коллектив выражает благодарность Е.Е. Фроловой и О.В. Чекалиной за помощь, оказанную в подготовке работы.