Взаимодействие Конгресса и Президента в США

Фактические отношения между Конгрессом и Президентом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным.

Важным средством воздействия Президента на Конгресс являются послания Президента «О положении союза». Они содержат изложение политических целей главы исполнительной власти. Послания рассматриваются как программа законодательной деятельности Конгресса. Из других полномочий Президента в отношении Конгресса можно выделить право главы государства созывать Конгресс на специальные сессии; в настоящее время оно почти не используется из-за большой продолжительности обычных сессий (часто более 300 дней в году).

Чтобы управлять страной, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее слово. Конгресс по праву персонифицирует Соединенные Штаты. При принятии Верховным Судом решений, в которых Конгресс является стороной, эта сторона определяется термином «Соединенные Штаты». Кроме того, Президент не обладает правом досрочного роспуска Конгресса. Другими словами, Президент не безоружен (право вето), но и Конгресс весьма могуществен: обладает кардинальными средствами воздействия на исполнительную ветвь власти. Механизм, при котором осуществление власти основано на том, что ее законодательная и исполнительная ветви могут воздействовать, заставляя их приспосабливаться друг к другу, искать взаимоприемлемые решения, в зарубежной литературе иногда именуется демократией компромисса.

Особенности механизма взаимодействия Конгресса и Президента целесообразно рассмотреть по таким основополагающим направлениям государственной деятельности, как законотворчество, формирование и принятие бюджета, руководство органами управления, решение вопросов войны и мира, ведение внешних сношений, система «контролирующих рычагов» Конгресса, которые в определенной мере сдерживают процесс концентрации власти в руках Президента.

Законотворчество

По Конституции принятие законов отнесено к компетенции Конгресса, каждая из палат которого определяет свой порядок прохождения законопроектов.

Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрение в другую, где проходит те же стадии обсуждения. Если в его текст не внесены поправки, то после подписания председателями палат (первым подписывает Спикер) он передается Президенту.

Президент может отклонить представленный ему на подпись законопроект, отсылая его со своими возражениями в ту из палат, откуда он исходил (отклоняется законопроект в целом). Для преодоления вето каждая палата должна принять его повторно большинством в две трети голосов. Голосование в этом случае проводится поименно с занесением данных в протокол. При положительном результате голосования законопроект вступает в силу без подписи Президента. Вступает он в силу также тогда, когда Президент не дает своего заключения в течение 10 дней, не считая воскресных, если только в эти дни Конгресс не прервет свою сессию. В последнем случае законопроект отвергается фактически («карманное вето») и не подлежит пересмотру в указанном выше порядке.

Закон вступает в силу с момента подписания Президентом либо преодоления его вето, если в самом тексте закона не установлен иной срок. Федеральные законы публикуются без подписей Президента и председателей палат, что подчеркивает постоянство действия законов, отражающих волю государства, а не отдельных его представителей.

В среднем Конгресс ежегодно принимает около 700 биллей и резолюций из 3-5 тыс. проектов, внесенных на его рассмотрение.

Характеризуя законотворческую деятельность Конгресса, следует отметить влияние на нее Президента.

По некоторым оценкам, по инициативе Президента либо подчиненных ему органов в Конгресс вносится до 30% всех законопроектов. Формально исполнительная власть лишена права законодательной инициативы. Внести проект в палату может только сенатор или член Палаты представителей. Однако это обстоятельство отнюдь не снижает результативности инициатив Президента. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, Конгресс одобряет. Здесь нужно иметь в виду не только влияние Президента на членов Конгресса, но и те ресурсы, которыми располагает исполнительная власть и которых не имеет Конгресс.

Наиболее мощным средством воздействия Президента, как и прежде, остается право вето, которое Конгресс может преодолеть лишь при повторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно относиться к запросам Президента. И эта позиция в полной мере оправдана, ибо Конгрессу удается преодолеть не более 3% от общего числа вето Президента.

Бюджет и финансы

По Конституции Президент не имеет никаких полномочий в сфере бюджета и финансов. Только Конгресс вправе устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы.

Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области инициатива перешла к Президенту, хотя Конгресс сохранил за собой достаточно высокую роль.

Рассматривая вопрос взаимодействия Президента и Конгресса в сфере принятия бюджета, необходимо сказать несколько слов об импаундменте – отказе Президента расходовать деньги, выделенные по закону Конгрессом. С 1974 г. определен следующий порядок разрешения подобных конфликтов. Президент должен обратиться к Конгрессу со специальным посланием, в котором разъясняются причины, повлекшие отказ от использования либо приостановку расходования ассигнованных средств. Преодолеть «саботаж» Президента Конгресс может, одобряя оспариваемые ассигнования принятием нового билля.

В первый понедельник после 3 января Президент представляет проект бюджета. До 15 февраля Бюджетное управление Конгресса направляет доклад бюджетным комитетам палат. К 25 февраля постоянные комитеты палат представляют свои заключения и оценки бюджетным комитетам, соответственно, Палаты представителей и Сената. И, наконец, не позже 15 апреля Конгресс принимает совпадающую резолюцию по бюджету. Финансовый год в США начинается 1 октября.

Руководство органами управления

Сфера государственного управления находится под контролем Президента. В этой области Президент опирается на свой конституционный статус главы исполнительной власти и на такие формулы Конституции, как право назначения должностных лиц, подотчетность должностных лиц Президенту, обязанность Президента следить за добросовестным исполнением законов.

Рассмотрим порядок учреждения и реорганизации органов исполнительной власти и формирования государственного аппарата.

Формально вопросы организации, структуры и полномочий органов исполнительной власти должны решаться только в законодательном порядке. Однако Конгресс давно (с 1939 г.) уступил часть своих прав исполнительной власти. Реализует их Президент посредством планов реорганизации. Согласно закону эти акты должны представляться на утверждение Конгресса, который может их отклонить в течение 60 календарных дней. До 1977 г. полномочия Президента по реорганизации структуры исполнительной власти фактически не ограничивались. Впоследствии за ним сохранилось право на реорганизацию в указанном выше порядке преимущественно второстепенных структур исполнительной власти. Что же касается крупных реформ такого рода (упразднение министерств и независимых административных агентств и проч.), они должны проводиться по закону Конгресса.

Назначение на «политические» должности в государственном аппарате производит Президент по совету и с согласия Сената.

Следует отметить, что законодательство в какой-то мере ограничивает свободу Президента в отношении назначения должностных лиц.

Конституция не определяет порядок смещения должностных лиц, но судебное толкование признало это право за Президентом как главой исполнительной власти.

Президент ревниво охраняет свои полномочия в сфере государственного управления, нередко отказывая законодателям в праве доступа к тем документам, которые имеются в его распоряжении. В этих случаях он опирается на так называемую привилегию исполнительной власти, признаваемую в определенных пределах и Верховным Судом США.

Вопросы войны и мира

По Конституции решение вопроса войны и мира возложено на Конгресс. Еще в 1793 г. Дж. Мэдисон писал: «Полномочие объявлять войну, включая полномочие определять повод и основание к войне, полностью и исключительно входят в компетенцию законодательного органа». Без санкции Конгресса Президент мог распорядиться о начале военных действий только для отражения внезапного нападения на страну и дл подавления восстаний и мятежей. Но к формальному объявлению войны Конгресс прибегал только в пяти случаях: во время войны с Англией 1812-1814 гг., «мексиканской» 1846-1848 гг., испано-американской 1898 г., Первой и Второй мировой войн. В остальных случаях – а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 – решение о применении военной силы применялось Президентом единолично и нередко безотносительно к воле законодателей.

Конституция наделила Конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые он мог бы ограничить власть Президента. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее Конгресс предпринял ряд мер, призванных ограничить власть Президента.

Центральное место в комплексе мер, принятых Конгрессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней Президент может отдать приказ о начале военных действий либо подвергнуть вооруженные силы угрозе неизбежного вовлечения в военные действия только при объявлении войны, специальном уполномочии по закону, а также в случае чрезвычайного национального положения, которое возникло в связи с нападением на Соединенные Штаты, на их территорию или владения либо на их вооруженные силы. Причем, прежде чем применить военную силу, Президент «в каждом возможном случае» должен консультироваться с Конгрессом. Если военные действия начались, Президент обязан в течение 48 часов предоставить Конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. Однако, если Конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, Президент обязан подчиниться до истечения указанного срока.

Международные договоры

Договоры заключаются под непосредственным контролем Президента и передаются на одобрение Сената. Сам процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой Сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две трети присутствующих сенаторов, на второй Президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифицировать договор. Позиции Сената в этих вопросах достаточно сильны. Недаром В. Вильсон как-то сказал: «Президент, представляющий Сенату на утверждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину за советом»[2]. С именем В. Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел Президент: сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший участие США в Лиге наций.

Сенат может не только отклонить договор, но и внести в его текст поправки или оговорки либо просто его не рассматривать.

На второй стадии ратификации судьба договора находится в руках Президента. Он может отказаться от его промульгации, и тогда акт не вступает в силу.

Международные обязательства США закрепляются не только в форме договоров, но и в форме исполнительных соглашений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполнительной властью, но не передаются на одобрение Сената.

Различаются несколько видов исполнительных соглашений. Первую группу составляют те, что заключены на основе законов и договоров либо конституционных полномочий самого Президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые должны получить санкцию Конгресса в силу характера содержащихся в них обязательств либо требований законодательства.

Наибольшим удельным весом обладают акты первой группы. Так, на основе договора о создании НАТО было заключено около 10 тыс. различного рода актов. Особое значение имеют соглашения, которые Президент заключает на основе своих конституционных полномочий как руководитель внешней политики и главнокомандующий. Такого рода международные обязательства принимаются по инициативе самого Президента и не нуждаются в санкции Конгресса. К ним относятся соглашения об установлении дипломатических отношений; о перемирии (например, подписанное в Париже в январе 1973 г. Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме); соглашения по вопросам совместного военного производства, размещения военных баз и т.д. Нередко Президенты заключали исполнительные соглашения, даже не уведомляя Конгресс о принятых мерах. Конгресс мирился с этим до 1972 г., когда был принят Закон Кейса. В соответствии с ним «любые международные соглашения, не заключенные в форме договора», должны передаваться Конгрессу не позднее 60 дней после вступления в силу. А в том случае, если передача такого соглашения может нанести «ущерб национальной безопасности Соединенных Штатов», оно должно быть представлено только комитетам по иностранным делам Сената и Палаты представителей.

Среди исполнительных соглашений второй группы существенное место занимают такие, выполнение которых зависит от выделения ассигнований или принятия Конгрессом соответствующего закона, например об участии США в международных организациях. Иной характер носят документы, которые Президент должен передать на одобрение Конгресса, следуя установленным законодательством требованиям. Например, на основании Закона о создании Агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение Вооруженных сил США, должны передаваться Конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения (с санкции обеих палат).

Система «контролирующих рычагов» Конгресса

Подводя итоги, отметим, что между Конгрессом и Президентом нет равного партнерства. В системе разделения властей явный перевес оказался на стороне исполнительной власти, оттесняющей законодателей на второй план. Эта тенденция, судя по всему, необратима. Положение Президента как главы исполнительной власти и государства предопределяет его доминирование в сфере законотворчества, бюджета и финансов, государственного управления и внешней политики. Переломить соотношение сил между законодательной и исполнительной властью Конгресс не может.

Система «сдержек и противовесов» дает сбои, обрекая Конгресс в основном на роль контролирующей ветви власти. Впрочем, и принижать его значение тоже не стоит, поскольку формы законодательного контроля не только разнообразны, но и весьма результативны.

Традиционно наиболее эффективным средством воздействия остается «власть кошелька». Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает Президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям Конгресса и учитывать возможную реакцию законодателей на те или иные их действия.

Столь же испытанным средством является право постоянных и расследовательских комитетов Конгресса осуществлять расследования деятельности правительственных органов. Достаточно напомнить, что в результате расследования юридического комитета Палаты представителей в 1974 г. Р. Никсон был вынужден уйти в отставку с поста Президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы «Иран-контрас».

До недавнего времени одним из эффективных средств в арсенале Конгресса, было законодательное вето. Посредством его Конгресс мог аккумулировать либо приостановить действие актов исполнительной власти, принимая как совпадающие резолюции, так и простые резолюции, не подлежащие вето Президента.

Однако в 1983 г. Верховный Суд США решением по делу Чадха признал его применение неконституционным, тем самым отвергнув соответствующие положения около 200 законодательных актов. Между тем в последние годы практика применения законодательного вето вновь возрождается при молчаливом согласии судов и нежелании Президента вступать в конфликты с Конгрессом, особенно в тех случаях, когда речь идет об ассигнованиях.

Наконец, в распоряжении Конгресса находится и такое оружие, как импичмент.

Импичмент – особая процедура, заимствованная авторами Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности является Президент, Вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Основания привлечения к импичменту – «измена, взяточничество или иное тяжкое преступление» (разд. 4 ст. II). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда – Сенату. Однако импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути – это «политический процесс», цель которого отстранить от должности лиц, виновных в совершении преступлений, что не освобождает их от ответственности в общем судебном порядке. В истории США Сенат лишь в 15 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в семи из них были вынесены обвинительные вердикты. И все же преуменьшать значение этого Института не стоит. В 1974 г. угроза импичмента заставила Р. Никсона уйти в отставку. К тому же в последние годы отчетливо проявилась тенденция к более частому его применению.

Таковы механизмы и средства контроля законодателей за деятельностью исполнительной власти, разумеется, неспособные возродить прежнюю роль Конгресса.